前言：“毒地”是指因長期受到有毒有害物質(zhì)污染，導(dǎo)致土壤生態(tài)系統(tǒng)惡化的土地。這些污染物可能是重金屬、有機(jī)物、酸堿物質(zhì)等，它們會(huì)對(duì)土壤和植物造成嚴(yán)重?fù)p害，并對(duì)人類和動(dòng)物健康構(gòu)成威脅。
隨著工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展，越來越多的“毒地”出現(xiàn)。這些“毒地”不僅對(duì)環(huán)境和人類健康構(gòu)成威脅，還會(huì)對(duì)周邊地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，如何修復(fù)和治理這些“毒地”已成為當(dāng)前國際社會(huì)和城市規(guī)劃領(lǐng)域所面臨的重要問題。
為了修復(fù)和治理“毒地”，需要采取一系列措施。首先，需要調(diào)查土地的污染狀況和污染物種類，制定科學(xué)的修復(fù)方案。其次，需要采取有效的技術(shù)手段，如物理、化學(xué)或生物方法等，清除污染物并改善土壤質(zhì)量。同時(shí)，還需要加強(qiáng)管理和監(jiān)管，確保修復(fù)工作的質(zhì)量和效果。
在中國，土地修復(fù)已成為一項(xiàng)重要的國家戰(zhàn)略。政府和企業(yè)都在積極投入資金和技術(shù)力量，開展土地修復(fù)工作。同時(shí)，還需要加強(qiáng)公眾參與和監(jiān)管力度，確保修復(fù)工作的公開透明和合法合規(guī)。
為了實(shí)現(xiàn)土地修復(fù)的高質(zhì)量發(fā)展，需要采取以下措施：
- 加強(qiáng)調(diào)查和研究工作。深入了解“毒地”的污染狀況和污染物種類，研究有效的修復(fù)技術(shù)和方法，提高修復(fù)工作的科學(xué)性和針對(duì)性。
- 推廣先進(jìn)的修復(fù)技術(shù)。積極引進(jìn)和推廣國際先進(jìn)的修復(fù)技術(shù)和設(shè)備，提高修復(fù)工作的效率和效果。
- 加強(qiáng)管理和監(jiān)管力度。建立健全的土地修復(fù)管理制度和法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管力度，確保修復(fù)工作的質(zhì)量和效果。
- 強(qiáng)化公眾參與和信息公開。加強(qiáng)公眾宣傳和教育，提高公眾對(duì)土地修復(fù)的認(rèn)識(shí)和參與度。同時(shí)，公開修復(fù)工作的進(jìn)展和成果，接受社會(huì)監(jiān)督。
- 加強(qiáng)國際合作與交流。積極參與國際土地修復(fù)合作與交流活動(dòng)，學(xué)習(xí)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)方法，推動(dòng)中國土地修復(fù)事業(yè)的發(fā)展。
總之，“毒地”治理已成為當(dāng)前中國土地修復(fù)事業(yè)的重要任務(wù)之一。只有加強(qiáng)調(diào)查和研究工作、推廣先進(jìn)的修復(fù)技術(shù)、加強(qiáng)管理和監(jiān)管力度、強(qiáng)化公眾參與和信息公開以及加強(qiáng)國際合作與交流，才能實(shí)現(xiàn)土地修復(fù)的高質(zhì)量發(fā)展，為中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力保障。
“毒地”幽靈與工業(yè)革命
時(shí)間：2023-11-27
來源：經(jīng)觀書評(píng)
作者：王陳
在國際環(huán)境和城市規(guī)劃領(lǐng)域，“毒地”有一個(gè)專業(yè)名詞——“棕地”。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加速，亞洲和拉丁美洲國家也越來越多需要開發(fā)大量“棕地”用于建設(shè)，“棕地”改造涉及的環(huán)境和健康風(fēng)險(xiǎn)，也成為新興工業(yè)化國家所面臨的最嚴(yán)重的問題之一。
美國超級(jí)基金項(xiàng)目至今也已有40多年的歷史，已逐漸發(fā)展出一套完整有效的工作程序和方法，多個(gè)被污染場地得到修復(fù)并再利用。在嚴(yán)格遵循評(píng)估和修復(fù)流程的同時(shí)，還使得該計(jì)劃朝著更加快速、更加公平有效的方向發(fā)展。
自工業(yè)革命肇始，人類社會(huì)一直試圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，事實(shí)也正如此，工業(yè)化讓人類社會(huì)達(dá)到了史無前例的發(fā)展速度，而同時(shí)，工業(yè)化給人類造成的生態(tài)挑戰(zhàn)也史無前例。
大型化工廠、鋼鐵廠停工廢棄或搬遷，可能留下大片“毒地”（被化學(xué)品等污染過的土地），危害環(huán)境和人們的健康。“毒地”問題曾困擾很多國家，也曾造成多次嚴(yán)重的環(huán)境污染傷害事件，比如美國Love運(yùn)河事件、英國的Loscoe事件、荷蘭的Lek-kerker事件，都是工業(yè)化的副產(chǎn)品。
在國際環(huán)境和城市規(guī)劃領(lǐng)域，“毒地”有一個(gè)專業(yè)名詞——“棕地”（brownfield），它最早出現(xiàn)在英國的規(guī)劃文獻(xiàn)中，是綠地（greenfield）對(duì)應(yīng)的規(guī)劃術(shù)語，而對(duì)其正式界定卻是在美國1980年頒布的《環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任綜合法》（也稱超級(jí)基金法，Superfund Act）中，該法案定義“棕地”為“廢棄及未充分利用的工業(yè)用地，或是已知或疑為受到污染的用地”。
從全球范圍看，隨著一次次“毒地”環(huán)境事件的曝光和民間環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，很多發(fā)達(dá)國家意識(shí)到了“棕地”治理的重要性，并通過立法、土地修法等努力使“棕地”成為無污染、可供再次利用的土地。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加速，亞洲和拉丁美洲國家也越來越多需要開發(fā)大量“棕地”用于建設(shè)，“棕地”改造涉及的環(huán)境和健康風(fēng)險(xiǎn)，也成為新興工業(yè)化國家所面臨的最嚴(yán)重的問題之一。
01工業(yè)革命的副產(chǎn)品
愛德華·摩根·福斯特（EM Forster）的小說《機(jī)器停轉(zhuǎn)》（The Machine Stops）出版于1909年，這是西方反烏托邦小說的典范，作者所描繪的未來世界在過去一百多年中逐漸成為現(xiàn)實(shí)：那是一個(gè)機(jī)器的世界，人類耗竭了自然資源，自然成為一種有害的想象。福斯特認(rèn)為，工業(yè)城市的現(xiàn)狀對(duì)于城市居民及其后代都極為有害，因?yàn)榫用駛冮L期暴露在有害的環(huán)境中。
有毒環(huán)境與無營養(yǎng)的食物、反技術(shù)是反烏托邦小說中常見的描寫。另一位著名的文學(xué)家瑪格麗特·阿特伍德在其小說《羚羊與秧雞》中也對(duì)技術(shù)統(tǒng)治和人被奴役這一主題進(jìn)行了很好的闡釋。阿特伍德向讀者展現(xiàn)了一個(gè)反烏托邦的典型圖景：整個(gè)社會(huì)呈無政府狀態(tài)，世界被生物科技公司所掌控，社會(huì)被分為環(huán)境骯臟的“棕色地帶”與表面潔凈卻封閉的大院。
《羚羊與秧雞》[加拿大] 瑪格麗特·阿特伍德 /著韋清琦 袁霞 /譯 譯林出版社2004年
批評(píng)家們認(rèn)為，不同形式的反烏托邦文學(xué)中，自然總是走向兩端，要么是孤立一隅、處于原生狀態(tài)的飛地，要么是被人為干預(yù)、被生物學(xué)毒物污染后傷痕累累且無法修復(fù)的畸形自然。后者就是城市環(huán)境的典型樣態(tài)：“棕色地帶”。（參見《環(huán)境倫理學(xué)的法學(xué)批判：對(duì)中國環(huán)境法學(xué)研究路徑的思考》一書）
文學(xué)家們較早關(guān)注到了“棕地”，而在城市規(guī)劃和土地再利用領(lǐng)域，直到1970年代以后，才擺上決策者和城市規(guī)劃者的桌面。
無疑，工業(yè)革命使人類社會(huì)飛速發(fā)展，極大推動(dòng)了消費(fèi)主義和城市化進(jìn)程。20世紀(jì)初，美國的煤炭和鋼鐵產(chǎn)量都超過了英國，芝加哥、匹茲堡、克利夫蘭和圣路易斯等一批內(nèi)陸工業(yè)城市崛起，一座座大型工廠拔地而起，城市經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。
但環(huán)境問題也隨之而來，以“鋼鐵之城”匹茲堡為例，1912年，梅隆研究所（Mellon Institute）測量了匹茲堡不同地區(qū)的煙灰沉降情況，結(jié)果顯示：一些地區(qū)每年每平方英里沉降量約為2000噸。1912年，總共有42638噸煙灰籠罩著這座城市。（見大衛(wèi)·斯特拉德林的《煙囪與進(jìn)步人士：美國的環(huán)境保護(hù)主義者、工程師和空氣污染》）
煤炭、鋼鐵等重工業(yè)的環(huán)境問題影響深遠(yuǎn)。1960年代，第三次工業(yè)革命來臨，美國等發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，服務(wù)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)成為新的支柱，制造業(yè)開始衰落，民眾環(huán)境意識(shí)覺醒，高污染的工廠不得不關(guān)閉或搬遷，這些工廠遺留下了不同程度的環(huán)境隱患。美國會(huì)計(jì)總署1987年曾估算，全美約有42.5萬個(gè)含潛在有害廢物的工廠地點(diǎn)。這些“棕地”成為城市發(fā)展?jié)撛诘纳鷳B(tài)風(fēng)險(xiǎn)，猶如一顆顆“炸彈”，隨時(shí)可能引爆。
魯爾工業(yè)區(qū)是德國重工業(yè)時(shí)代留下來的最重要的“棕地”，它位于德國西部，面積4434平方公里，從19世紀(jì)中葉開始，這里就成為煤炭、鋼鐵和機(jī)械等工業(yè)的制造中心。第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲重建和經(jīng)濟(jì)振興帶動(dòng)了魯爾區(qū)再度繁榮，成為歐洲乃至全球最大的工業(yè)基地。直到1960年代，新一輪產(chǎn)業(yè)革命來臨，煤礦關(guān)閉，冶煉廠停產(chǎn)，百年不衰的魯爾區(qū)陷入低谷，留下了大約8000公頃的“棕地”。
在工業(yè)革命的發(fā)源地英國，官方統(tǒng)計(jì)重工業(yè)留下的污染場地約為10萬個(gè)。英國30%以上的加油站以及幾乎所有的化工廠、煉油廠和化學(xué)物質(zhì)存放點(diǎn)均存在嚴(yán)重污染。英國最著名的“棕地”是第二大城市伯明翰的黑鄉(xiāng)（Black Country）。該地區(qū)擁有豐富的煤礦、鐵礦和石灰石，17世紀(jì)時(shí)，這里首先用焦炭代替木材熔鑄出了鋼鐵，因此被稱為工業(yè)革命的發(fā)源地。到1870年時(shí)，這里礦坑密布，遍地冶鐵爐，是英國工業(yè)化程度最高的地區(qū)之一。再到1960年代，這里的采礦業(yè)和冶金業(yè)也發(fā)生了崩塌，成為英國最大的“棕地”之一。
從全球范圍看，“棕地”集中出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家的時(shí)間點(diǎn)基本一致——即1960年代，這也符合全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展和制造業(yè)轉(zhuǎn)型的時(shí)間脈絡(luò)。“棕地”出現(xiàn)給各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境帶來極大的負(fù)面影響，它與衛(wèi)生健康、社會(huì)福利也產(chǎn)生了重要關(guān)聯(lián)，“棕地”再開發(fā)也越來越不可回避，城市環(huán)境專家普遍認(rèn)為，“棕地”再開發(fā)利用的過程，首先是一個(gè)公共衛(wèi)生和生態(tài)環(huán)境問題。
但在1960年代至70年代，不論觀念認(rèn)知還是法律訴訟，“棕地”的危害性及其治理并未得到應(yīng)有的重視。直到70年代末，隨著一系列“棕地”環(huán)境污染事件爆發(fā)，各國才意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，開始推進(jìn)立法修復(fù)“棕地”。
02Love運(yùn)河事件
紐約州立大學(xué)布法羅分校社會(huì)學(xué)教授馬克·戈特迪納(Mark Gottdiener)和威斯康星大學(xué)格林灣分校城市與區(qū)域研究室主任雷·哈奇森(Ray Hutchison)在他們合寫的《新城市社會(huì)學(xué)》一書中，列舉了一個(gè)美國環(huán)境史上的著名案例——Love運(yùn)河事件。1980年10月1日，時(shí)任美國總統(tǒng)卡特宣布紐約州離尼亞加拉瀑布不遠(yuǎn)的拉夫運(yùn)河社區(qū)發(fā)生了環(huán)境災(zāi)難，命令所有家庭從他們的家園撤離。
“但是這個(gè)疏散來得太遲了，以至于無法拯救許多人脫離癌癥，以及挽救環(huán)境造成的其他健康問題。”兩位作者不無遺憾地寫道。在涉及到大都市規(guī)劃和環(huán)境議題的關(guān)系時(shí)，他們提醒說，全世界許多國家在它們的國境內(nèi)擁有有毒污染地點(diǎn)和不安全的放射性設(shè)施，它們每天損害著市民們的健康。
Love運(yùn)河的歷史可以上溯到1892年。當(dāng)年，威廉·T·拉夫（William T.Love，Love運(yùn)河即取名于他）提出開挖一條6至7英里的運(yùn)河，連接尼亞加拉河的上游和下游，以形成一個(gè)280英尺落差的人工瀑布用于發(fā)電。這項(xiàng)工程開挖期間，美國陷入經(jīng)濟(jì)蕭條，中斷了財(cái)政支持，工程因而半途而廢，僅完成了長約914米，寬18到24米，深2到4.9米，占地6.47公頃的一段河道。
《環(huán)境倫理學(xué)的法學(xué)批判: 對(duì)中國環(huán)境法學(xué)研究路徑的思考》鞏固 /著 法律出版社 2015年
1920年，包括廢棄運(yùn)河的這片土地被公開拍賣，到1953年前，它是一個(gè)城市垃圾和化學(xué)工廠廢物的處理場。在運(yùn)河及其附近傾倒廢物的主要公司是西方石油公司的一個(gè)子公司——胡克化學(xué)公司（Hooker Chemical Corporation），另外，尼亞加拉瀑布縣和美國陸軍也在使用這個(gè)處理場，前者向其中傾倒城市垃圾，后者向其中傾倒可能用于化學(xué)戰(zhàn)的物質(zhì)和曼哈頓工程（美國第一個(gè)原子彈研制工程）的一部分廢棄物。
1953年，胡克化學(xué)公司用泥土填平了運(yùn)河，然后以1美元的價(jià)格轉(zhuǎn)賣給了當(dāng)?shù)氐慕逃瘑T會(huì)。在賣地契上寫著這樣的條款：公司對(duì)埋在此地的化學(xué)物對(duì)任何人引起的任何傷害將不負(fù)責(zé)任。當(dāng)?shù)亟逃瘑T會(huì)顯然并未在意這個(gè)條款，在明知地下有污染物的情況下，在16英畝長方形土地上開發(fā)住宅，并建了一個(gè)小學(xué)，而這所小學(xué)就在運(yùn)河的一角。這里很快變成了一個(gè)中產(chǎn)階級(jí)社區(qū)，但購買住宅的家庭并未被告知他們的房子和學(xué)校操場的地下埋著兩萬多噸有害垃圾。
1000多戶家庭居住的這個(gè)典型的美國社區(qū)：排列整齊的漆為白色的帶游廊的房屋，圍有剪裁適當(dāng)?shù)臉浠h或新近油漆的籬笆，一棟房子當(dāng)時(shí)價(jià)值30000美元，它承載著每一個(gè)家庭的美國夢(mèng)。
到1950年代末，社區(qū)出現(xiàn)令人作嘔的氣味和黑色污泥，一些兒童健康出現(xiàn)了問題，居民們一開始也僅僅是有些抱怨，并未引起足夠重視，而政府也未采取任何措施，直到一個(gè)叫洛伊斯·瑪麗·吉布斯（Lois Marie Gibbs）（以下簡稱洛伊斯）的家庭婦女出現(xiàn)。
1982年，洛伊斯在26歲時(shí)與丈夫以及兩個(gè)孩子搬進(jìn)這個(gè)社區(qū)101街上的新家，當(dāng)年9月，大兒子邁克爾開始在位于99街的學(xué)校上學(xué)前班。這本應(yīng)該是個(gè)幸福之家，但一切改變發(fā)生在邁克爾入學(xué)3個(gè)月之后。
當(dāng)年12月份，邁克爾忽然出現(xiàn)痙攣癥狀，并伴有氣喘，這是癲癇病的前期表現(xiàn)。次年2月份，孩子的白細(xì)胞數(shù)量突然下降，這是白血病的癥狀指標(biāo)之一。起初，洛伊斯以為兒子只不過是害病而已，不久后，經(jīng)一位醫(yī)生的提醒和對(duì)拉夫運(yùn)河的歷史做了初步了解后，她相信兒子的健康狀況與有毒化學(xué)物質(zhì)有關(guān)。她建議學(xué)校立即關(guān)閉并把孩子轉(zhuǎn)往其他學(xué)校，但學(xué)校負(fù)責(zé)人拒絕并告訴她：沒有任何證據(jù)證明學(xué)校存在危險(xiǎn)，因而也沒有理由關(guān)閉學(xué)校。
這個(gè)家庭婦女被激怒了。她拿著關(guān)閉學(xué)校的請(qǐng)?jiān)笗ぜ野羧グ菰L，并發(fā)動(dòng)社區(qū)居民一起參與調(diào)查。深入的調(diào)查結(jié)果令人震驚：一個(gè)又一個(gè)家庭都曾出現(xiàn)流產(chǎn)、死胎和新生兒畸形缺陷等痛苦經(jīng)歷，許多成年人身患多種癌癥。進(jìn)一步的調(diào)查也令一個(gè)丑聞曝光出來：從1942年到1953年，胡克化學(xué)公司曾把拉夫運(yùn)河及附近作為化學(xué)垃圾傾倒場，總共傾倒了21800噸有毒化學(xué)垃圾。對(duì)此，胡克公司承認(rèn)曾在運(yùn)河里埋藏了化學(xué)物質(zhì)，但美國陸軍否認(rèn)曾在運(yùn)河里埋過廢物。
內(nèi)幕被曝光后，震驚了整個(gè)地區(qū)乃至全美國。居民們走上街頭游行示威，要求政府進(jìn)行更加詳細(xì)的調(diào)查，并做出合理的解釋和相應(yīng)的補(bǔ)救措施。居民們憤怒地稱：“我們要搬出去，離開這里！”
紐約州政府從1978年春開始調(diào)查居民健康和當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題，在鑒定結(jié)果出來之前，州衛(wèi)生部提醒居民們：“不要吃你菜園里的菜！不要去你的后院！甚至不要去你的地下室！”，僅此而已。后來的鑒定結(jié)果顯示，運(yùn)河及其周圍有200多種化合物，其中列在美國環(huán)保局優(yōu)先污染清單上的就有27種，其中至少有苯、二噁英等12種致癌物。
1978年8月2日，紐約州宣布暫時(shí)遷移孕婦和2歲以下的兒童。這項(xiàng)政令的根據(jù)是：整個(gè)社區(qū)有239戶家庭出現(xiàn)了流產(chǎn)和先天缺陷嬰兒，這些家庭都住在離運(yùn)河最近的地方。隨后，239戶家庭優(yōu)先被遷移出社區(qū)。
針對(duì)政府的遲緩行動(dòng)，1978年8月，洛伊斯組織500個(gè)家庭成立了拉夫運(yùn)河業(yè)主協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)通過組織會(huì)議、募捐、新聞發(fā)布會(huì)、會(huì)見官員、在國家電視臺(tái)演講、到國會(huì)出庭做證、赴大學(xué)做報(bào)告等形式，敦促相關(guān)部門采取措施，提供足夠的資金，疏散所有居民到安全的環(huán)境中去。
直到1979年2月，紐約州才開始疏散住在外圍街區(qū)的孕婦和2歲以下兒童�？蛇@時(shí)政府的態(tài)度并不堅(jiān)決，原因是疏散所需的資金巨大，全部搬遷會(huì)引起更大范圍的恐慌。拉夫運(yùn)河小區(qū)的居民們徹底被激怒了，他們扣留了美國環(huán)保署代表作為人質(zhì)，要求白宮解決問題，并宣布這里是重災(zāi)區(qū)。
在越來越大的民意抗?fàn)幒兔襟w譴責(zé)之下，問題終于得到了更高層面的重視。1980年5月，時(shí)任美國總統(tǒng)卡特頒布了健康緊急狀態(tài)公告，宣布810個(gè)家庭暫時(shí)遷出該地區(qū)。當(dāng)年10月，卡特總統(tǒng)又簽署法案，永久地疏散拉夫運(yùn)河地區(qū)所有家庭。不久后，卡特又頒布了一項(xiàng)劃時(shí)代的法令，創(chuàng)立了“超級(jí)備用金”。這是有史以來聯(lián)邦資金第一次被用于清理泄漏的化學(xué)物質(zhì)和有毒垃圾場。
事情的后續(xù)也一波三折：當(dāng)?shù)鼐用窦娂娖鹪V胡克化學(xué)公司，但因當(dāng)時(shí)尚無相應(yīng)的法律，該公司又在多年前就已將運(yùn)河轉(zhuǎn)讓，居民訴訟失敗。直到1980年代，相關(guān)法律出臺(tái)，這一事件才有了法律依據(jù)，胡克化學(xué)公司和紐約州政府被認(rèn)定為加害方，共同賠償受害居民健康損失費(fèi)和經(jīng)濟(jì)損失達(dá)30億美元。
在整個(gè)事件過程中，洛伊斯成為最有力的推動(dòng)者。美國紐約州立大學(xué)巴伐羅分校臨床社會(huì)心理學(xué)課程主任默里·萊維恩曾這樣評(píng)價(jià)她說：在動(dòng)亂之中，她組織起一個(gè)居民協(xié)會(huì)并當(dāng)選主席。在很短的時(shí)間里，她學(xué)會(huì)了藐視州長、參議員和市長，學(xué)會(huì)了同官僚、科學(xué)家、教授、律師和全國性新聞媒體打交道。洛伊斯從一個(gè)兒時(shí)曾為做讀書報(bào)告而逃學(xué)的婦女，轉(zhuǎn)變?yōu)槟醽喖永俨嫉貐^(qū)上千家庭的代言人和政治戰(zhàn)略家。
《難逃幽靈城：震驚世界的化學(xué)污染悲劇》[美] 洛伊斯·瑪麗·吉布斯 /口述 默里·萊維恩 /整理
余輝燕 王曦 姜益民 /譯中國地質(zhì)大學(xué)出版社1991年
而洛伊斯的努力也得到了美國總統(tǒng)的承認(rèn)。事情結(jié)束后，她還寫了一本書《難逃幽靈城：震驚世界的化學(xué)污染悲劇》，完整還原了整個(gè)事件的始末以及他們?cè)诰S權(quán)過程中的種種艱辛。這位曾經(jīng)的家庭婦女越來越清楚，在公眾健康問題上，在事情變得難以收拾之前，政府長期以來是心不在焉的，對(duì)一些明顯的信息和建議一直置若罔聞。
03超級(jí)基金法
在1976年美國國會(huì)制定《資源保護(hù)與恢復(fù)法》（RCRA）之前，美國聯(lián)邦政府沒有任何專門針對(duì)工業(yè)垃圾處理和有污染廢棄工廠修復(fù)的專門法規(guī)。對(duì)于相關(guān)傷害案件，只有根據(jù)習(xí)慣法的妨害法發(fā)起訴訟，司法維權(quán)非常艱難，甚至難以獲得法院支持。最典型的案例是1974年“俄勒岡環(huán)境質(zhì)量部訴化學(xué)垃圾儲(chǔ)存于處理公司”案，在公司明顯違反州危害垃圾處理法規(guī)的情況下，法院仍拒絕承認(rèn)該公司的行為構(gòu)成公共妨害。
1976年，另外一部重要法律《有毒物質(zhì)控制法》也在美國出臺(tái)。但這部法律仍存在缺陷，該法只是對(duì)化工產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通進(jìn)行管制，并未涉及化學(xué)垃圾以及被污染場地等的處理。直到“Love運(yùn)河事件”掀開了美國場地污染冰山一角。
環(huán)境史學(xué)家和城市規(guī)劃專家們認(rèn)為，“Love運(yùn)河事件”推動(dòng)了環(huán)保運(yùn)動(dòng)與社會(huì)運(yùn)動(dòng)的深入聯(lián)合，也成為美國開始注重重污染區(qū)域治理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。更為關(guān)鍵的是，這一事件使得美國在立法模式選擇上逐漸由外圍法調(diào)整向?qū)ｉT立法改變。
“Love運(yùn)河事件”爆發(fā)后，《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》于1980年出臺(tái)，這部法律成為美國依法治理棕地的最重要法律依據(jù)，棕地的清理、修復(fù)和再開發(fā)，越來越受到政府、企業(yè)和非營利組織的關(guān)注和重視，該法案對(duì)其他國家污染場地治理的影響也非常巨大。
該法案批準(zhǔn)設(shè)立污染場地管理與修復(fù)基金——即超級(jí)基金，因此被稱為“超級(jí)基金法”，授權(quán)美國環(huán)保署依法管理全國受污染場所，規(guī)定包括土地、廠房、設(shè)施在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)的污染者、所有者和使用者以追溯既往的方式承擔(dān)連帶嚴(yán)格無限責(zé)任。
《新城市社會(huì)學(xué)》[美] 馬克·戈特迪納 雷·哈奇森 /著黃怡 /譯上海譯文出版社 2011年8月
另外，美國環(huán)保署有權(quán)責(zé)令責(zé)任人修復(fù)嚴(yán)重污染區(qū)域；對(duì)找不到責(zé)任人或負(fù)責(zé)人不具備修復(fù)能力的，由超級(jí)基金來支付修復(fù)費(fèi)用；對(duì)尚未找到責(zé)任人的，超級(jí)基金先墊付修復(fù)費(fèi)用，再由環(huán)保署追討�；饋碓捶浅Ｃ鞔_，即國內(nèi)生產(chǎn)石油和進(jìn)口石油的產(chǎn)品稅、環(huán)境稅，以及財(cái)政撥款、污染責(zé)任者繳納的修復(fù)和管理費(fèi)用等。
但最初，美國“棕地”再開發(fā)計(jì)劃進(jìn)展得并不順利，主要原因是“超級(jí)基金法”過于嚴(yán)厲，使得再開發(fā)成為高成本高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，開發(fā)商對(duì)“棕地”項(xiàng)目缺乏興趣。為了推動(dòng)“棕地”再開發(fā)，美國1986年出臺(tái)了《超級(jí)基金修訂與再授權(quán)法》，免除了污染地塊購買者的責(zé)任，使得開發(fā)商再開發(fā)承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)大為降低。
這是一個(gè)不斷磨合調(diào)整的過程。“超級(jí)基金法”前后進(jìn)行了多達(dá)7次以上的修訂，經(jīng)歷了從無序到有序，從傳統(tǒng)的以污染控制為導(dǎo)向的環(huán)境危險(xiǎn)規(guī)制到以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為導(dǎo)向的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，從倚重行政理性、技術(shù)理性到注重公眾參與的合作規(guī)制的嬗變過程。（參見李奇?zhèn)ァ冻鞘形廴緢龅刂卫矸芍贫妊芯俊芬粫?/p>
同時(shí)，美國在技術(shù)上對(duì)超級(jí)基金污染場地項(xiàng)目的工作程序作了詳細(xì)的規(guī)定，在超級(jí)基金項(xiàng)目工作流程中，場地地籍信息和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)得到了重視，在摸清美國污染場地底數(shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合場地評(píng)估結(jié)果實(shí)行優(yōu)先修復(fù)制度，對(duì)敏感區(qū)域和重點(diǎn)類型場地進(jìn)行優(yōu)先處理。
如今，美國超級(jí)基金項(xiàng)目至今也已有40多年的歷史，已逐漸發(fā)展出一套完整有效的工作程序和方法，多個(gè)被污染場地得到修復(fù)并再利用。在嚴(yán)格遵循評(píng)估和修復(fù)流程的同時(shí)，還使得該計(jì)劃朝著更加快速、更加公平有效的方向發(fā)展。另外，“棕地”再開發(fā)計(jì)劃不但成為土地再開發(fā)的成功范例，還發(fā)展成為一個(gè)完整成熟的產(chǎn)業(yè)鏈：涵蓋了調(diào)查評(píng)估、方案設(shè)計(jì)、修復(fù)工程施工監(jiān)理、設(shè)備制造、藥劑研發(fā)應(yīng)用等多個(gè)方面。
美國的“超級(jí)基金法”也推動(dòng)了其他發(fā)達(dá)國家專門立法的進(jìn)程，如1992年，德國制定出臺(tái)了《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》，丹麥在1999年出臺(tái)《污染場地發(fā)》，日本在2003年出臺(tái)《土壤污染對(duì)策法》。
作為工業(yè)革命發(fā)源地的英國，也逐漸形成了一套基于風(fēng)險(xiǎn)管控的土壤污染防治技術(shù)體系。1970年代，以可持續(xù)發(fā)展、污染者付費(fèi)和污染預(yù)防為基本原則，英國的立法指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)為通過制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來防治污染場地問題。1990年頒布的《環(huán)境保護(hù)立法》第2A部分是英國污染場地管理的核心法規(guī)，明確了污染場地的定義，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的思想納入土壤污染防治。
隨后，圍繞風(fēng)險(xiǎn)管控的核心思想，英國環(huán)保署發(fā)布了污染場地管理規(guī)范程序，以一種遵循英國政府法律法規(guī)的方式，幫助包括土地所有者、開發(fā)商、專業(yè)咨詢、政法主體、投資方等在內(nèi)的所有利益方從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、修復(fù)方案評(píng)估和修復(fù)策略實(shí)施三個(gè)方面，為污染場地風(fēng)險(xiǎn)管控提供規(guī)范的技術(shù)框架。
立法雖然推動(dòng)了“棕地”治理，但“棕地”修復(fù)依然是個(gè)漫長的過程。具體到Love運(yùn)河事件，到2004年，在付出巨額資金的代價(jià)和“超級(jí)基金法”出臺(tái)24年后，這個(gè)地區(qū)的污染物清除工作才告一段落。
而從全美國來看，如果美國于2030年將目前30萬個(gè)場地全部修復(fù)，需要2000億美元，這需要30年到35年才能大抵完成，而且地下水污染在未來50年到100年內(nèi)都很難達(dá)到預(yù)期修復(fù)目標(biāo)。很多場地實(shí)際上由于之前調(diào)查的不確定性、水文地質(zhì)條件的復(fù)雜性和技術(shù)本身問題，很難達(dá)到預(yù)計(jì)修復(fù)目標(biāo)。（見楊再福編著《污染場地調(diào)查評(píng)價(jià)與修復(fù)》）
《煙囪與進(jìn)步人士: 美國的環(huán)境保護(hù)主義者、工程師和空氣污染 ：1881-1951》[美] 大衛(wèi)·斯特拉德林 /著 裴廣強(qiáng) /譯 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2019年6月
消除污染危害，不但需要巨額的資金支持，還需要法律體系的進(jìn)一步完善。而對(duì)于后發(fā)工業(yè)國家來說，還面臨著許多新的課題。如何避免重走發(fā)達(dá)國家的一些老路，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)提高社會(huì)環(huán)境意識(shí)和公民健康保護(hù)意識(shí)、加快立法步伐，應(yīng)該是當(dāng)務(wù)之急。
