前不久，南方某地部分道路積水嚴重，一些市民乘鏟車通行。何江華攝

今年入夏以來，多地遭遇暴雨，不少城市出現(xiàn)“看海”現(xiàn)象，內(nèi)澇問題再次凸顯。即便是建設水平較高的大城市，有些地方也難逃內(nèi)澇之苦。

城市內(nèi)澇的癥結到底在哪里？如何加大力度破解？公眾該怎樣有效防御？本報記者最近對此進行了調(diào)研。

城市規(guī)劃建設滯后、強降雨頻發(fā)等因素導致內(nèi)澇

近年“城市看海”現(xiàn)象時常發(fā)生。據(jù)中國水利學會主辦的雜志《中國防汛抗旱》統(tǒng)計，2010年以來，我國平均每年有180余座城市受到內(nèi)澇的影響。

造成內(nèi)澇的主因究竟是什么？

暴雨無疑是造成城市內(nèi)澇的因素之一。中央氣象臺高級工程師許鳳雯解釋，城市內(nèi)澇是由于雨量過多、地勢低洼、積水不能及時排除而形成的自然災害。我國夏季多暴雨，如果一座城市降雨強度大、范圍集中，就容易出現(xiàn)內(nèi)澇。近年來受氣候變化影響，一些城市遭遇極端性強降雨的頻次上升，城市面臨的內(nèi)澇風險增大。

“值得注意的是，城市化會誘發(fā)‘熱島效應’‘雨島效應’，改變城市及周圍地區(qū)的溫度場分布和次級環(huán)流，從而改變降雨的時空分布。例如，研究表明，天津市區(qū)汛期雨量一般大于近郊，且降雨強度明顯大于郊區(qū)。”許鳳雯說。

當然，城市頻頻內(nèi)澇不能把“鍋”都甩給暴雨，城市規(guī)劃建設也是關鍵影響因素。南京水利科學研究院院長、中國工程院院士張建云表示，城鎮(zhèn)化帶來不透水面增加、洪水調(diào)蓄空間縮減等，引發(fā)流域產(chǎn)匯流機制改變，導致城市洪澇易發(fā)多發(fā)。城市防洪基礎設施標準偏低、城市暴雨洪水監(jiān)測預警和應急管理能力薄弱，也讓城市排水系統(tǒng)在暴雨來襲時陷入被動。

現(xiàn)階段，我國城市防御、治理內(nèi)澇存在諸多難點。中國城市規(guī)劃設計研究院（北京）城市規(guī)劃設計公司總經(jīng)理張全指出，不少城市的工程建設存在短板，下水道管網(wǎng)設計存在歷史欠賬，一些地方?jīng)]有及時更新技術要求和設計標準，甚至還未達到上世紀80年代的建設標準。

張建云認為，我國許多城市長期以來快速發(fā)展，強調(diào)發(fā)展速度，忽視總體規(guī)劃；重視地面工程的光鮮，忽視地下排水設施的建設；重視基礎設施和景觀建設，忽視生態(tài)環(huán)境的保護和修復。城市管理機制不完善，在內(nèi)澇問題上“多龍治水”，缺乏協(xié)同，排水、除澇與防洪分屬不同部門，權限劃分不清、部門職責不明，應急管理能力和水平亟須進一步提升。

城市內(nèi)澇雖然是個難題，卻并非“無解”。張建云表示，科學認識城市內(nèi)澇，堅持問題導向，綜合施策、重點治理，就能找到較好的解決方案。例如，北京在2012年發(fā)生“7·21”暴雨后，采取了一系列城市內(nèi)澇綜合治理措施：進行重點地區(qū)雨水管網(wǎng)改造，排水能力顯著提高；完成中小河道治理，實現(xiàn)城區(qū)河湖連通；改造城市排水泵站，排澇能力顯著增強，能夠應對的洪澇災害強度從“兩年一遇”提高到“十年一遇”；建設城市蓄水空間，有效調(diào)蓄城市暴雨形成的洪水；組建多部門的城市應急管理指揮中心，增強管理能力和減災救災能力。2016年7月北京發(fā)生了降雨量不亞于2012年“7·21”的暴雨，但并未產(chǎn)生明顯的城市洪澇和不利影響。

許鳳雯表示，如果海綿城市建得好，暴雨不一定會形成內(nèi)澇。德國漢堡建設了容量很大的地下調(diào)蓄庫，在洪水期有很強的調(diào)度水量能力；瑞士推行“雨水工程”，實現(xiàn)雨水再利用。這些舉措都能很好地防治內(nèi)澇。

海綿城市建設取得成績，但也存在一些問題和挑戰(zhàn)

建設海綿城市，是談及城市內(nèi)澇治理時被頻繁提及的“藥方”，即通過“滲、滯、蓄、用、排”等方式，讓城市像海綿一樣，下雨時吸水、蓄水、凈水，需要時將蓄存的水釋放并加以利用。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議正式提出海綿城市建設的要求。此后，30個城市分兩批開展了試點建設工作，目前全國已有370個城市提出海綿城市建設專項規(guī)劃。

位于陜西省西安市西咸新區(qū)的灃西新城，是海綿城市建設試點區(qū)域。道路旁、小區(qū)里、綠地上，到處都有“海綿”。作為主干道的秦皇大道，兩旁的綠化帶都低于路面，且為中間低兩邊高的溝狀，植物景觀也異于平常，路邊沒有雨水井，連接路面與綠化帶的路沿石上卻多出一些孔洞。

這是怎么回事？

“下雨時，路面雨水通過這些導流孔進入生態(tài)草溝，草溝上的狼尾草、蒲葦、細葉芒、石竹等灌木花草，都是耐水又耐旱的品種，能起到攔污凈化、過濾吸附的作用。”灃西新城海綿城市技術中心主任助理梁行行介紹，“生態(tài)草溝下，自上而下還鋪設著蓄水層、種植土層、粗砂填料層、礫石層，逐層對雨水進行滲透、滯蓄等處理，同時補充地下水。遭遇強降雨時，草溝吸納不了的溢流才通過高于生態(tài)草溝的溢流井排入市政管網(wǎng)，大大降低了城市內(nèi)澇的可能性。”

如果遭遇極端強降雨，這些“小海綿”完全飽和了，怎么辦？強大的市政排水管網(wǎng)和城市中央雨洪系統(tǒng)，可以讓灃西新城拒絕“看海”。灃西新城已建成海綿型園區(qū)240萬平方米、海綿型道路50余公里、海綿型公園綠地140萬平方米，成為河網(wǎng)水系、城市綠廊、環(huán)城綠帶、社區(qū)公園等多級綠地網(wǎng)絡內(nèi)外滲透的公園城市。中心綠廊作為海綿城市建設的末端雨洪調(diào)蓄樞紐，眾多湖泊、濕地、綠地可通過管網(wǎng)吸納全城的富余雨水，實現(xiàn)雨水的調(diào)蓄、凈化及回用。

灃西新城海綿城市信息平臺監(jiān)測顯示，3年多來，試點區(qū)域內(nèi)10個積水易澇點已全部消除，平均地下水位回升3.43米，渭河和灃河出境斷面的水質(zhì)比入境斷面明顯改善。

海綿城市建設取得了一定成績，但也存在一些問題和挑戰(zhàn)。張建云分析，現(xiàn)階段海綿城市建設還缺乏科學的技術規(guī)范，我國地域遼闊，地理氣候條件復雜，很難有統(tǒng)一的技術要求和標準，有些試點城市缺乏對自身水問題的準確把握和科學診斷，缺乏有針對性的特色方案。此外，海綿城市建設要綜合施策，不能只做表面功夫，建立若干小海綿體而忽視它們之間的連通和調(diào)蓄。有些試點只注重建成區(qū)的消減雨洪設施建設，缺乏整個城區(qū)水系連通的規(guī)劃和治理，也沒有考慮流域防洪的要求。

“需要注意的是，有些試點建設成本高，運行維護難，缺少長效機制，不利于城市內(nèi)澇的持續(xù)治理。”張建云強調(diào)。

專家指出，針對新城區(qū)和老城區(qū)，海綿城市建設的難度不同，應該采取不同的方法。新城區(qū)的制約條件較少，海綿城市的各項技術措施較易設計實施，要堅持低影響開發(fā)的理念，完善城市規(guī)劃，科學確定治理標準，統(tǒng)籌推進。相比之下，老舊城區(qū)的洪澇災害、雨水徑流污染等問題更嚴重，而且面臨空間條件有限、改造難度大的問題。

張建云說：“在老城區(qū)，應當堅持問題導向，因地制宜采取針對性措施，增設下凹式綠地和植草溝等，減少雨水流入下水管道的水量。運用池塘、水體、人工調(diào)蓄池等調(diào)蓄設施，攔蓄洪澇。結合城市道路、園林等設施維護和升級，提高排水除澇能力。”

內(nèi)澇問題牽涉城市建設方方面面，須系統(tǒng)治理、多方努力 

內(nèi)澇問題牽涉城市建設方方面面，治理內(nèi)澇應當全面考慮。“這是個系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。海綿城市建設不應是單一的洪澇治理，而是水綜合治理。”張建云表示，治理城市內(nèi)澇要做好總體規(guī)劃，科學制定排水、除澇和防洪的治理標準和目標；要加強城市海綿體建設，從源頭減少暴雨徑流和污染物，提升暴雨徑流的滲、蓄能力和污水處理與凈化水平；應提升城市洪澇災害防御能力，加強排水管網(wǎng)、城市河湖調(diào)蓄、城市堤防和地下蓄水空間等基礎設施建設，提升對洪澇的調(diào)蓄能力；同時，加強非工程措施的建設，包括暴雨洪澇的監(jiān)測預警、科學調(diào)度和城市應急管理。

“建設海綿城市只是解決內(nèi)澇的手段之一，不是全部措施。”張全表示，大家應轉(zhuǎn)變觀念，不要認為建了海綿城市就一定不會內(nèi)澇，關鍵在于如何用好城市的“海綿”，使之與大江大河、水庫、管網(wǎng)連通與協(xié)調(diào)。不能建設完了就萬事大吉，要打“持久戰(zhàn)”，做好長期建設、維護、運行的準備。同時，要打“配合戰(zhàn)”，有統(tǒng)一的規(guī)劃，相關部門厘清責任，在尊重自然、順應自然、保護自然的前提下提升城市管理水平。“最理想的狀態(tài)，是當各項技術標準成熟后，我們不再刻意強調(diào)‘海綿城市項目’，而是把它作為一種保護生態(tài)環(huán)境的理念貫徹到城市建設、管理的方方面面，每個工程都自覺遵循，每個項目都自然執(zhí)行。”

專家表示，應加強科普，幫助公眾科學認識城市內(nèi)澇。加大宣傳力度，增強公眾的風險防范意識。還應建立完善的社會防范體系，加強城市洪澇災害的預報預警機制和科學調(diào)度，注意開展應急演練，提高各級政府的應急管理水平。

張建云指出，我國是洪澇多發(fā)國家，有2/3的國土面積存在洪澇風險，隨著氣候變化和城市化進程，我國城市極端暴雨發(fā)生的幾率增加，洪澇問題越來越突出，治理標準不可能無限地“水漲船高”，暴雨產(chǎn)生的短時積水在許多城市是不可避免的。公眾應多關注相關部門發(fā)布的預報預警，學習掌握面對城市內(nèi)澇的防范知識和技能。

《 人民日報 》（ 2018年08月11日 10 版）