近期，自然資源部在土地政策改革探索方面非常積極，為中央重點(diǎn)部署的項(xiàng)目領(lǐng)域建設(shè)提供了有力的土地資源支持。繼9月出臺(tái)重點(diǎn)支持超大特大城市推進(jìn)城中村改造的《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知（自然資發(fā)〔2023〕171號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱171號(hào)文），11月21日官網(wǎng)又公開了支持城市更新的土地政策《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）（自然資辦發(fā)〔2023〕47號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱47號(hào)文）。

作為土地資源及土地政策的主管機(jī)構(gòu)，自然資源部通過(guò)47號(hào)文對(duì)2023年7月7日住建部《關(guān)于扎實(shí)有序推進(jìn)城市更新工作的通知（建科〔2023〕30號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱30號(hào)文）中提及的鼓勵(lì)城市更新試點(diǎn)城市土地政策創(chuàng)新、城市規(guī)劃體檢設(shè)計(jì)等內(nèi)容予以了進(jìn)一步明確，將171號(hào)文中有關(guān)土地改革和綜合開發(fā)等新政策，適用到了城市更新領(lǐng)域，使土地政策創(chuàng)新的規(guī)定從城市層面升級(jí)到中央層面，將有力推動(dòng)城市更新工作的開展。

一、47號(hào)文主要內(nèi)容

47號(hào)文將加強(qiáng)規(guī)劃與土地政策創(chuàng)新相融合，要求城市更新應(yīng)根據(jù)規(guī)劃適配土地政策，在合規(guī)的規(guī)劃指導(dǎo)下探索土地政策創(chuàng)新，內(nèi)容主要包括兩個(gè)部分：

1. 加強(qiáng)規(guī)劃管理。（1）城市更新融入國(guó)土空間規(guī)劃體系。嚴(yán)格遵守2019年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》相關(guān)規(guī)定，在城市更新中落實(shí)“多規(guī)合一”，在“五級(jí)三類”（五級(jí)：全國(guó)-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)，三類：總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃）國(guó)土空間規(guī)劃體系內(nèi)強(qiáng)化城市更新規(guī)劃，將城市更新國(guó)土空間規(guī)劃要求納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)進(jìn)行管理。a. 總體規(guī)劃。一是要求識(shí)別更新對(duì)象，提出城市更新目標(biāo)。市縣級(jí)規(guī)劃明確更新對(duì)象的識(shí)別原則，提出規(guī)劃目標(biāo)和工作重點(diǎn)，制定時(shí)序要求和空間管控引導(dǎo)措施；城區(qū)層面規(guī)劃識(shí)別更新對(duì)象，確定重點(diǎn)地區(qū)和工作任務(wù)，擬定用地總體規(guī)模，劃定城市更新規(guī)劃單元。二是要求明確近期重點(diǎn)更新區(qū)域和重大更新項(xiàng)目，擬定任務(wù)清單，納入總體規(guī)劃近期行動(dòng)計(jì)劃。b. 詳細(xì)規(guī)劃。編制詳細(xì)規(guī)劃，將總體規(guī)劃落實(shí)到更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃和更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層面中。更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃提出定位、功能、規(guī)模、方式、市政配置、管控和特色引領(lǐng)等要求，更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃確定實(shí)施單元的具體功能、用地邊界、管控和引導(dǎo)等要求并落實(shí)到地塊，更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃是更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，而更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃是具體提出更新項(xiàng)目規(guī)劃條規(guī)劃許可和方案設(shè)計(jì)的依據(jù)。在不突破總體規(guī)劃和更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)制性管控要求的前提下，更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃和更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃可進(jìn)行局部技術(shù)性修正和優(yōu)化調(diào)整動(dòng)態(tài)維護(hù)，納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督信息系統(tǒng)。更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃如要突破所在更新規(guī)劃單元強(qiáng)制性規(guī)劃管控要求的，必須經(jīng)法定修改程序，將更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃和更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃予以法定化。c. 專項(xiàng)規(guī)劃。要求因地制宜、多措并舉，適應(yīng)城市更新。d. 規(guī)劃許可。鼓勵(lì)探索適應(yīng)城市更新不同情形的建設(shè)用地規(guī)劃許可和建設(shè)工程規(guī)劃許可辦理程序和規(guī)則。（2）根據(jù)城市更新特點(diǎn)改進(jìn)規(guī)劃方法。其中包括30號(hào)文中的城市體檢和城市設(shè)計(jì)兩項(xiàng)城市更新保障制度：a. 開展針對(duì)性調(diào)查，進(jìn)行城市體檢評(píng)估。識(shí)別更新對(duì)象，優(yōu)先確定不符合城市功能布局和發(fā)展要求的片區(qū)、建筑物、設(shè)施等空間對(duì)象為更新對(duì)象；進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查，在國(guó)土調(diào)查、地籍調(diào)查、城市體檢評(píng)估、人口調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，梳理更新對(duì)象信息，將各類數(shù)據(jù)匯總納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)；開展前期評(píng)估。b. 梳理更新需求和更新意愿。c. 開展城市設(shè)計(jì)等專題研究，前置運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)。研究結(jié)論作為確定詳細(xì)規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)和管控要求的參考依據(jù)。d. 明確更新重點(diǎn)和更新對(duì)策。主要有六類更新重點(diǎn)：促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、擴(kuò)容升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施、提升社區(qū)宜居水平、保護(hù)傳承歷史文化、優(yōu)化公共空間格局和品質(zhì)、倡導(dǎo)綠色和數(shù)字智能技術(shù)。e. 確定更新方式和更新措施。按“留改拆”順序，以“保護(hù)優(yōu)先、少拆多改”為原則，遵守四道紅線底線，確定保護(hù)、保留、整治、改建、拆除、重建等更新措施。f. 擬定更新實(shí)施安排。在詳細(xì)規(guī)劃中，劃定城市更新具體范圍，擬定項(xiàng)目清單和實(shí)施計(jì)劃。（3）一城一策因地制宜靈活調(diào)整規(guī)劃工具。a. 復(fù)合利用土地。在30號(hào)文和171號(hào)文中也提及類似的政策，30號(hào)文中提出存量資源統(tǒng)籌利用，存量用地靈活利用，171號(hào)文提出綜合開發(fā)模式，其本質(zhì)是相同的，一方面是出于資金平衡考慮，將公益性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目以合規(guī)合法的方式進(jìn)行打包，重新計(jì)算項(xiàng)目收益率，達(dá)到自求平衡，只有項(xiàng)目的成本與收益達(dá)到自平衡，項(xiàng)目才能進(jìn)行真正的市場(chǎng)化運(yùn)作，獲得市場(chǎng)化融資，從而從根本上放棄土地收入的依賴性；另一方面也可以更好的推動(dòng)整體規(guī)劃成片開發(fā)，節(jié)約資金、土地等各種資源投入成本，使項(xiàng)目形成完善的功能配套和規(guī)模效應(yīng)，重構(gòu)低效用地的功能布局，打造15分鐘生活圈，滿足工作生活商業(yè)娛樂(lè)等多項(xiàng)需求，使項(xiàng)目更加宜居。47號(hào)文要求確定不同情形下土地復(fù)合利用正負(fù)面清單和比例管控要求，提出幾種情形：

• 產(chǎn)業(yè)用地更新鼓勵(lì)配置一定比例的其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)功能和配套設(shè)施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設(shè)。
• 在軌道交通站點(diǎn)周邊、公共空間周邊、歷史文化保護(hù)區(qū)等區(qū)域，鼓勵(lì)土地混合使用，多功能復(fù)合吸引人口集聚。
• 在社區(qū)更新中鼓勵(lì)將居住、研發(fā)、辦公、商業(yè)和公共服務(wù)等功能復(fù)合設(shè)置，建設(shè)宜居宜業(yè)生活社區(qū)。
• 鼓勵(lì)用地和建筑功能地上地下統(tǒng)籌安排，提高土地節(jié)約集約利用水平。
• 鼓勵(lì)充分開發(fā)利用地下空間。

• 保障居民基本生活需求、補(bǔ)齊城市短板的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施項(xiàng)目，老舊住宅成套化改造等項(xiàng)目，新增建筑規(guī)�？刹皇芤�(guī)劃容積率指標(biāo)制約。
• 多保留不可移動(dòng)文物和歷史建筑、多無(wú)償移交政府的公共服務(wù)設(shè)施等公益性貢獻(xiàn)，建筑面積可按貢獻(xiàn)的相應(yīng)建筑面積補(bǔ)足。
• 為滿足安全、環(huán)保、無(wú)障礙標(biāo)準(zhǔn)等要求，增設(shè)必要的樓梯、電梯、公共走廊、無(wú)障礙設(shè)施、風(fēng)道、外墻保溫等附屬設(shè)施及景觀休息設(shè)施等情形，新增建筑量可不計(jì)入規(guī)劃融資率。

• 保證公共安全前提下，城市更新實(shí)踐中建筑間距、建筑退距等無(wú)法達(dá)到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的，可通過(guò)技術(shù)措施以不低于現(xiàn)狀條件為底線進(jìn)行更新，鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃技術(shù)規(guī)范進(jìn)行適應(yīng)性優(yōu)化。
• 鼓勵(lì)有關(guān)行業(yè)部門創(chuàng)新適應(yīng)城市更新需求的技術(shù)和管理措施，補(bǔ)充完善各類行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)、工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

• 建立“基礎(chǔ)信息-意愿征詢-編制審批-實(shí)施協(xié)商-土地供應(yīng)-規(guī)劃許可-驗(yàn)收核實(shí)-產(chǎn)權(quán)登記-監(jiān)測(cè)監(jiān)管-實(shí)施評(píng)估”的城市更新全生命周期規(guī)劃管理體系。
• 建立相關(guān)利害關(guān)系人、社會(huì)公眾、專家、媒體參與監(jiān)督機(jī)制，建立共商、共建、共治、共享的全過(guò)程城市更新多方參與機(jī)制。
• 建立要素保障機(jī)制，土地要素與城市更新規(guī)劃管理聯(lián)動(dòng)，有效解決存量空間盤活利用。

• 依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，建立適用于城市更新的規(guī)劃管理和規(guī)劃服務(wù)平臺(tái)。
• 推動(dòng)城市更新項(xiàng)目、近期待更新項(xiàng)目地塊、規(guī)劃管控要求、配套政策等信息公開公示，促進(jìn)市場(chǎng)與項(xiàng)目對(duì)接。

• 在土地使用權(quán)出讓合同或履約監(jiān)管協(xié)議中納入相關(guān)要求及違約責(zé)任，明確實(shí)施主體責(zé)任義務(wù)、監(jiān)管內(nèi)容和措施。
• 未依法將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求納入合同的，合同無(wú)效，造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。這一條有待商榷，47號(hào)文屬于政策性文件，其相關(guān)規(guī)定并不能作為合同無(wú)效的依據(jù)，如果合同不存在民法典關(guān)于合同無(wú)效情形的相關(guān)規(guī)定，不能因?yàn)楹贤瑳]有將上述內(nèi)容納入就被認(rèn)定無(wú)效。

• 實(shí)施前評(píng)估。在城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)和國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估工作中對(duì)城市更新進(jìn)行規(guī)劃監(jiān)督，相應(yīng)體檢評(píng)估結(jié)果作為規(guī)劃等工作參考。
• 實(shí)施中動(dòng)態(tài)評(píng)估。對(duì)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程、實(shí)施結(jié)果進(jìn)行定期動(dòng)態(tài)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并督促整改。

各城市更新試點(diǎn)地方出臺(tái)省級(jí)文件對(duì)土地政策創(chuàng)新進(jìn)行規(guī)定，突破現(xiàn)行土地管理法規(guī)，探索土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，在中央級(jí)文件中并沒有明確的認(rèn)定。30號(hào)文鼓勵(lì)有立法權(quán)的地方出臺(tái)地方性法規(guī)，建立城市更新制度機(jī)制，完善土地、財(cái)政、投融資等政策體系，因地制宜制定或修訂地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，但也并沒有正面認(rèn)可這些地方法規(guī)中土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新做法。本次47號(hào)文，是第一次在中央級(jí)文件中確認(rèn)城市更新的土地政策創(chuàng)新。

47號(hào)文依據(jù)171號(hào)文盤活利用存量低效土地的規(guī)定，在認(rèn)可超大特大城市城中村改造土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)之外，明確城市更新中土地開發(fā)可一二級(jí)聯(lián)動(dòng)：

（1）協(xié)議出讓方式盤活利用低效用地。

a. 除明確規(guī)定應(yīng)收回土地使用權(quán)重新公開出讓的以外，原劃撥土地使用權(quán)人申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以采用協(xié)議出讓方式。

b. 以租賃方式取得土地的非商品住宅類更新項(xiàng)目，在租賃期內(nèi)依法依規(guī)完成更新改造的，可在租賃期滿后依法以協(xié)議出讓方式取得土地。c. 鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人依法以轉(zhuǎn)讓、經(jīng)分割審批后部分轉(zhuǎn)讓或出租土地使用權(quán)等方式盤活利用。47號(hào)文鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式盤活利用土地，包括原劃撥土地使用權(quán)人和租賃方式取得土地的改造人（非商品住宅類更新項(xiàng)目），基本與171號(hào)文的規(guī)定一致，171號(hào)文規(guī)定原土地使用權(quán)人可協(xié)議變更土地用途，原土地使用權(quán)人自行開發(fā)的土地在不違反法律規(guī)定的情況下均可采取變更土地用途的方式繼續(xù)使用。相比地方性法規(guī)中對(duì)土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的規(guī)定，47號(hào)文和171號(hào)文范圍要小很多，地方法規(guī)要更靈活，例如深圳、廣州的城市更新社會(huì)投資人和土地招拍掛兩招合一模式和原土地權(quán)利人自主改造協(xié)議出讓拿地模式，上海的歷史風(fēng)貌保護(hù)開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移機(jī)制，南京的公益用地劃撥+商住用地協(xié)議出讓模式，成都的“地隨房走”，通過(guò)買房、并購(gòu)合并原始土地權(quán)利人土地使用權(quán)到一個(gè)主體，再協(xié)議出讓拿地模式，濟(jì)南的“帶實(shí)施方案掛牌”取得后續(xù)建設(shè)土地模式等。（2） 規(guī)范土地復(fù)合利用a. 復(fù)合利用土地用途按主用途確定，更新后土地主用途與原用途不一致的，可依法辦理土地用途變更。b. 復(fù)合利用土地使用年限按土地用途不同分別設(shè)定出讓年限，最高不超過(guò)對(duì)應(yīng)用途最高的出讓年限。c. 復(fù)合利用土地的出讓底價(jià)按不同用途土地分項(xiàng)評(píng)估確定。（3） 靈活確定土地出讓年限和租賃年期。a. 城市更新項(xiàng)目重新進(jìn)行建設(shè)用地使用權(quán)出讓的，可重新設(shè)定出讓年限。b. 城市更新產(chǎn)業(yè)用地可按實(shí)際需要采用少于法定最高出讓年限或租賃年期供應(yīng)土地，并根據(jù)需要續(xù)期，包括續(xù)期在內(nèi)的總年限不得超過(guò)法定最高出讓年限或租賃年期。（4） 差別化稅費(fèi)計(jì)收。根據(jù)“無(wú)收益、不繳稅”原則，按實(shí)際情況既實(shí)施稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)土地高效利用，又對(duì)閑置和低效用地加強(qiáng)稅收征管。a. 城市更新項(xiàng)目中提供公益性建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)中減免土地增值稅或降低所得稅稅率。b. 探索差別化稅收政策，閑置和低效城鎮(zhèn)用地加強(qiáng)建設(shè)用地使用稅征管。（5） 優(yōu)化地價(jià)計(jì)收規(guī)則。a. 城市更新改變土地用途后，補(bǔ)繳土地價(jià)款可分區(qū)域、用地類別，制定以公示地價(jià)或市場(chǎng)評(píng)估價(jià)一定比例核定的規(guī)則。b. 按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定土地整理投入、移交公益用地或建筑面積、配建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、多地塊聯(lián)動(dòng)改造等成本，計(jì)入土地價(jià)款。

該規(guī)定可參考曾經(jīng)網(wǎng)傳的一份自然資源部自然資源所有者權(quán)益司非公開印發(fā)的《關(guān)于土地儲(chǔ)備有關(guān)事項(xiàng)答復(fù)意見的函（自然資權(quán)益函【2021】15號(hào)）》 中的內(nèi)容，該意見函中自然資源部提議”引導(dǎo)地方健全土地儲(chǔ)備成本足額補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展機(jī)制。探索“生地”與“熟地”出讓的范圍和邊界；“熟地”出讓的，可在土地出讓合同中明確區(qū)分一級(jí)開發(fā)成本和政府土地收益，即通過(guò)簽訂“兩個(gè)合同”將成本與收益分開，確保開發(fā)成本足額收回，充分發(fā)土地儲(chǔ)備的作用”。

c. 現(xiàn)有工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途前提下提高土地利用率和增加容積率的，不增收土地價(jià)款。（6） 特殊情形土地確權(quán)登記a. 兼容多種功能的土地和建筑物，可分割的可按不同宗地范圍、不同建筑區(qū)域或樓層辦理分割審批手續(xù)，分區(qū)分層確權(quán)，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。b. 立體開發(fā)的土地，可按地表、地下、地下分層或按建筑功能分區(qū)辦理分割審批手續(xù)，分別確權(quán)，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

二、土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)探索

47號(hào)文的規(guī)定非常細(xì)致，具有很強(qiáng)的操作性，關(guān)于土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)相關(guān)的內(nèi)容是重大突破，為各地方城市更新試點(diǎn)土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的規(guī)定提供了上層政策依據(jù)，也將合規(guī)土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的政策探索推進(jìn)了一大步。

嚴(yán)格執(zhí)行了二十多年的經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛出讓制度，在地產(chǎn)開發(fā)增量時(shí)代發(fā)揮了非常重要的作用，但在近年進(jìn)入存量時(shí)代后漸漸不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，原本嚴(yán)令禁止的土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)也逐漸松動(dòng)，從特殊試點(diǎn)到全國(guó)試點(diǎn)，再適用于超大特大城市城中村改造、EOD、城市更新等國(guó)家重大政策中，適用范圍不斷擴(kuò)大，實(shí)施方式不斷完善。1. 合規(guī)土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)政策探索的脈絡(luò)。

嚴(yán)禁土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)

1988年《土地管理法》第一次修正，首次允許國(guó)有土地和集體所有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，1998年《土地管理法》大修，明確規(guī)定“（除劃撥外）建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得”、“以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地”。同年出臺(tái)的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步規(guī)定“ 國(guó)有土地有償使用的方式包括：（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓；（二）國(guó)有土地租賃；（三）國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股”，“有償使用國(guó)有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國(guó)有土地有償使用合同。通過(guò)招標(biāo)、拍賣方式提供國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會(huì)同有關(guān)部門擬訂方案，報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同”。1998年土地管理法規(guī)定的土地出讓可以有包括協(xié)議出讓、招標(biāo)、拍賣等多種方式。1998年住房市場(chǎng)化改革后，房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，經(jīng)營(yíng)性土地一二級(jí)開發(fā)產(chǎn)生巨大的差價(jià)，這些土地溢價(jià)本應(yīng)由地方政府獲取并用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但通過(guò)協(xié)議出讓等方式進(jìn)行土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，則這些超額利潤(rùn)都讓渡給一級(jí)開發(fā)商。鑒于此，2002年國(guó)土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定（國(guó)土資源部令第11號(hào)）》 ，規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”，這就是“必須以招拍掛方式獲取土地使用權(quán)后才能進(jìn)行二級(jí)土地開發(fā)”紅線的由來(lái)。2007年出臺(tái)的《房地產(chǎn)管理法》也明確規(guī)定“土地使用權(quán)出讓，可以采取拍賣、招標(biāo)或者雙方協(xié)議的方式。商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式。采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國(guó)家規(guī)定所確定的最低價(jià)”。當(dāng)時(shí)允許土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)的例外情形極少，只有兩個(gè)地區(qū)，而且屬于極小范圍的政策探索：

一是深圳先行先試政策下為解決自身建設(shè)用地不足而開展的城市更新。功能改變類更新項(xiàng)目改變部分或者全部建筑物使用功能，需要改變土地使用權(quán)的用途及規(guī)劃許可，土地使用權(quán)人可采用補(bǔ)繳土地出讓金的方式；拆除重建類更新項(xiàng)目涉及土地使用權(quán)變更，土地使用權(quán)人可采用協(xié)議出讓或補(bǔ)繳地價(jià)的方式。

二是2008年提出的土地合理利用新機(jī)制探索。2008年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）》，12月國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于與廣東省共同推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省建設(shè)工作的函（國(guó)土資函〔2008〕816號(hào)）》，與廣東省開展部省合作，推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作，“三舊”改造試點(diǎn)給予廣東省特殊政策，允許采用協(xié)議出讓土地、合作開發(fā)、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)等突破土地管理法的做法：（1）農(nóng)村集體所有的農(nóng)村建設(shè)用地申請(qǐng)辦理土地征收手續(xù)，改變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地后，土地也可交給原農(nóng)村集體自行改造或與有關(guān)單位合作開發(fā)；（2）除政府收儲(chǔ)后再次供地，必須以招拍掛方式出讓，其余可以按協(xié)議方式出讓；（3）可在拆遷階段通過(guò)招標(biāo)的方式引入企業(yè)承擔(dān)拆遷工作，拆遷費(fèi)用和合理利潤(rùn)可以作為征收成本從土地出讓收入中支付；也可在確定開發(fā)建設(shè)條件的前提下，由政府將拆遷及擬改造土地的使用權(quán)一并通過(guò)招標(biāo)等方式確定土地使用權(quán)人（一二級(jí)聯(lián)動(dòng)）。

允許城市更新地方法規(guī)采用土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)

2020年決策層正式提出全國(guó)范圍內(nèi)推廣城市更新，并在2021年上升到戰(zhàn)略層面，鼓勵(lì)各地方開展因地制宜的城市更新工作，上海、南京、武漢、西安、重慶，還有城市更新先行先試的深圳、廣州等多個(gè)城市積極響應(yīng)接連發(fā)布城市更新管理辦法，這些地方法規(guī)大多學(xué)習(xí)深圳的經(jīng)驗(yàn)，在土地政策上允許協(xié)議轉(zhuǎn)讓等土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。

2021年8月31日住建部發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（建科〔2021〕63號(hào)）》設(shè)定了城市更新四道紅線，開啟了城市更新全國(guó)試點(diǎn)的新局面。2021年11月4日住建部發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知（建辦科函〔2021〕443號(hào)）》，遴選全國(guó)21個(gè)城市（區(qū)）開展第一批城市更新試點(diǎn)工作。2023年7月7日住建部發(fā)布30號(hào)文，進(jìn)一步鼓勵(lì)有立法權(quán)的地方出臺(tái)地方性法規(guī)，建立城市更新制度機(jī)制，完善土地、財(cái)政、投融資等政策體系，因地制宜制定或修訂地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

雖然在中央層面并沒有政策明確認(rèn)可地方法規(guī)中土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)相關(guān)規(guī)定，但在實(shí)踐中并未加以限制，而且住建部發(fā)布的城市更新試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中，各地創(chuàng)新的土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式也被作為經(jīng)驗(yàn)推廣，金融機(jī)構(gòu)提供城市更新融資，一般也以省級(jí)地方法規(guī)對(duì)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)的規(guī)定為依據(jù)。

中央級(jí)文件允許土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)

近年來(lái)越來(lái)越多的中央推行的戰(zhàn)略中允許土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，以此作為相關(guān)戰(zhàn)略任務(wù)開展的土地支持政策，主要包括以下領(lǐng)域：（1）低效用地再開發(fā)。《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）》，171號(hào)文。（2）TOD(公共交通引導(dǎo)的城市開發(fā)）。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見（國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)）》、《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見(發(fā)改基礎(chǔ)〔2018〕514號(hào))》。（3）EOD(生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā))。《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知（環(huán)辦科財(cái)函[2020]489號(hào)》、《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)）》、《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）》。（4）IOD（產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)發(fā)展的城市開發(fā)）。《關(guān)于印發(fā)<產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）>的通知》。此外2023年發(fā)布的《關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一” 改革的通知（自然資發(fā) 〔2023〕69號(hào)）》，提及市政基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)項(xiàng)目，在不違反市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)原則的前提下， 可在土地供應(yīng)前，由自然資源主管部門依據(jù)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃及土地使用標(biāo)準(zhǔn)核提規(guī)劃條件，審查建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案，按程序納入供地方案，實(shí)施 “帶方案供應(yīng)”，這是否屬于土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)目前存在較大爭(zhēng)議。（5）城中村改造。2023年自然資源部171號(hào)文。（6）城市更新。2023年自然資源部47號(hào)文。還有一類領(lǐng)域也允許協(xié)議出讓等土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)方式供地，即MO(新型產(chǎn)業(yè)用地)，但目前還只是地方法規(guī)層面有所規(guī)定，例如2019年中山市出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)中山市新型產(chǎn)業(yè)用地管理辦法的通知》、2021年煙臺(tái)市出臺(tái)的《關(guān)于在煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)開展新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）試點(diǎn)工作的實(shí)施意見（煙政辦字〔2021〕26號(hào)）》等，尚未出臺(tái)中央級(jí)政策文件。

2. 近年來(lái)政策鼓勵(lì)探索合規(guī)土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的深層原因。

首先，根本原因在于發(fā)展理念變了，已經(jīng)從增量開發(fā)時(shí)代進(jìn)入存量開發(fā)時(shí)代，增量土地開發(fā)一二級(jí)之間存在巨大的差價(jià)，必須通過(guò)強(qiáng)制招拍掛方式進(jìn)行超額利潤(rùn)公平分配，而存量土地開發(fā)，城市建成區(qū)拆遷成本并不低，土地一二級(jí)開發(fā)間的差價(jià)并沒有增量開發(fā)高，嚴(yán)禁土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的必要性不再那么強(qiáng)。

其次，2021年下半年后，房地產(chǎn)行業(yè)崩塌和土地市場(chǎng)持續(xù)低迷，以往城鎮(zhèn)化以土地收入作為支撐的基礎(chǔ)邏輯被打破，建立在其上的一系列土地開發(fā)和土地出讓制度原本是為規(guī)范土地收入分配和使用而設(shè)置，現(xiàn)在土地收入無(wú)以為繼，城市化的資本支撐不在，迫切需要建立起資本來(lái)源新的底層邏輯，否則新型城鎮(zhèn)化無(wú)法推進(jìn)，所以一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的禁錮被允許有限打開。

第三，2022年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》為允許土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)提供了可靠的政策依據(jù)，即決策層將土地作為建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的要素之一，將土地一項(xiàng)生產(chǎn)要素而非以往的單一商品，這是非常重要的認(rèn)知轉(zhuǎn)變，以往視土地為商品的觀念下，土地出讓金就是地方政府重要的收入來(lái)源，甚至是地方政府融資的重要抵押物，政府的基礎(chǔ)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作需要依靠土地收入支撐，自然不能允許土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)導(dǎo)致土地價(jià)值流失到開發(fā)商手中，但以土地為生產(chǎn)要素的觀念下，土地是實(shí)施政府各項(xiàng)戰(zhàn)略決策中重要的資源，主要是發(fā)揮土地的使用價(jià)值，而非交換價(jià)值及金融屬性，這也是上述領(lǐng)域中土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)與商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)中土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)的關(guān)鍵區(qū)別，是二者合法與違法的分界線。

第四，規(guī)劃先行的保障。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》的規(guī)定，全面加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”管理，在嚴(yán)格的規(guī)劃管理框架下開展土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，保證土地開發(fā)行為不偏離既定的規(guī)劃，可有效的減少失控和違規(guī)的可能性。例如本次發(fā)布的47號(hào)文，一多半的內(nèi)容是關(guān)于規(guī)劃監(jiān)管的，將城市更新牢牢的嵌套在國(guó)土空間規(guī)劃體系中，同時(shí)按城市更新的特點(diǎn)和實(shí)際需求靈活調(diào)整強(qiáng)制性管控要求外的規(guī)劃工具，更好的保障城市更新的實(shí)施。

3. 土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式的變革。

經(jīng)過(guò)多年的探索，原本以深圳和廣州為代表的高度市場(chǎng)化土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)也在發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變。2021年8月63號(hào)文使得城市更新的整體指導(dǎo)思想發(fā)生了徹底的轉(zhuǎn)變，廣州模式已不符合新的政策方針，而實(shí)踐中2022年經(jīng)濟(jì)大環(huán)境發(fā)生超預(yù)期變化，房地產(chǎn)市場(chǎng)塌方，地產(chǎn)公司紛紛暴雷，大量地產(chǎn)公司主導(dǎo)的舊改項(xiàng)目現(xiàn)金流告急，出現(xiàn)爛尾風(fēng)險(xiǎn)，由于關(guān)乎民生保障，政府不得不進(jìn)行協(xié)調(diào)，斡旋國(guó)企接盤出險(xiǎn)房企的舊改項(xiàng)目，也加速了高度市場(chǎng)化土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式的淘汰。部分地方開始推行政府引導(dǎo)、國(guó)企實(shí)施的做地模式，廣州是目前做地制度最完善的地區(qū)。

更為關(guān)鍵的政策節(jié)點(diǎn)是決策層在超大特大城市城中村改造中提出的“凈地出讓”原則，給合規(guī)土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)劃出了新的紅線。171號(hào)文明確表示“堅(jiān)持公平公開、‘凈地’供應(yīng)”。在實(shí)踐中“生地”、“熟地”、“毛地”、“凈地”都是約定俗成的用法，并沒有明確的法律規(guī)定，“凈地”的標(biāo)準(zhǔn)可參考2012年國(guó)土資源部發(fā)布的《閑置土地處置辦法》相關(guān)規(guī)定，“（一）土地權(quán)利清晰；（二）安置補(bǔ)償落實(shí)到位；（三）沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛；（四）地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確；（五）具備動(dòng)工開發(fā)所必需的其他基本條件”。因此所謂凈地出讓，可理解為必須是已經(jīng)完成了對(duì)原土地使用權(quán)人的拆遷補(bǔ)償，權(quán)屬交割清晰，沒有法律糾紛的土地才能夠進(jìn)行一級(jí)和二級(jí)開發(fā)，土地開發(fā)不能與原土地使用權(quán)人發(fā)生相關(guān)權(quán)益沖突，這也有保障民生的考慮，城市更新不能侵害原土地使用人的居住權(quán)，不能再有遺留土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)性土地出讓合規(guī)紅線的關(guān)節(jié)在一級(jí)和二級(jí)開發(fā)之間，依法依規(guī)實(shí)施的土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，合規(guī)紅線的關(guān)節(jié)在拆遷補(bǔ)償和土地開發(fā)之間。

以廣州做地制度為例，根據(jù)廣州市出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)廣州市支持統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作措施的通知（穗府辦函〔2023〕12號(hào)）》和《關(guān)于印發(fā)廣州市統(tǒng)籌做地推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展工作方案的通知（穗規(guī)劃資源字〔2023〕5號(hào)）》規(guī)定：

（1） 熟地收儲(chǔ)。即由做地主體籌集資金協(xié)助政府完成征收補(bǔ)償安置工作（政府負(fù)責(zé)征收公告、協(xié)商談判、補(bǔ)償安置方案擬定及聽證、報(bào)批等工作，做地主體負(fù)責(zé)籌集征收補(bǔ)償安置資金，開展具體做地工作）及“通平”工作后的熟地（穗規(guī)劃資源字〔2023〕5號(hào)文中用的是“凈地”一詞，實(shí)際上按上述《閑置土地處置辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多了一級(jí)開發(fā)的工作，應(yīng)為“熟地”），交由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)，然后進(jìn)行土地出讓。因此廣州做地政策的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)符合171號(hào)文凈地出讓的紅線。

（2） 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)簽訂土地收儲(chǔ)補(bǔ)償協(xié)議，給予做地主體收儲(chǔ)補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以新規(guī)劃用途市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的一定比例執(zhí)行，支付補(bǔ)償款時(shí)間節(jié)點(diǎn)按照土地收儲(chǔ)補(bǔ)償協(xié)議約定執(zhí)行。支付給做地主體的是土地收儲(chǔ)補(bǔ)償款，按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)的一定比例確定額度，按補(bǔ)償協(xié)議約定的時(shí)間支付，與土地出讓金完全脫鉤。

（3）對(duì)于重點(diǎn)城市更新片區(qū)則實(shí)施改儲(chǔ)結(jié)合、帶方案招商模式，將做地與土地開發(fā)建設(shè)（二級(jí)開發(fā)）一并通過(guò)公開招商選定做地主體，做地主體以協(xié)議出讓方式獲取土地使用權(quán)，政府不再對(duì)做地部分工作支付土地收儲(chǔ)補(bǔ)償，做地主體繳納土地出讓款差價(jià)后，政府將土地使用權(quán)協(xié)議出讓給做地主體，再進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。該模式的本質(zhì)就是土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。可以看到，廣州做地模式正是實(shí)踐了《關(guān)于土地儲(chǔ)備有關(guān)事項(xiàng)答復(fù)意見的函（自然資權(quán)益函【2021】15號(hào)）》 中“探索社會(huì)資本參與土地儲(chǔ)備工作，通過(guò)與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)聯(lián)合開發(fā)取得合理回報(bào)。引導(dǎo)地方健全土地儲(chǔ)備成本足額補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展機(jī)制。熟地出讓的，可在土地出讓合同中明確區(qū)分一級(jí)開發(fā)成本和政府土地收益，即通過(guò)簽訂兩個(gè)合同將成本與收益分開，確保開發(fā)成本足額收回，充分發(fā)土地儲(chǔ)備的作用”的提議。

總結(jié)

相信有了“凈地出讓”的紅線后，對(duì)合規(guī)土地開發(fā)一二級(jí)聯(lián)動(dòng)模式的探索將進(jìn)展得更快更穩(wěn)，更多好的模式將會(huì)產(chǎn)生，有效推動(dòng)超大特大城市城中村改造、城市更新等重大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施。

最后做一個(gè)小結(jié)，目前的城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)出讓政策框架：

以下為新規(guī)全文：

關(guān)于印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》的通知

自然資辦發(fā)〔2023〕47號(hào)

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源局：

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，發(fā)揮“多規(guī)合一”的改革優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)規(guī)劃與土地政策融合，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，支持城市更新，營(yíng)造宜居韌性智慧城市，部組織制定了《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》�，F(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)結(jié)合實(shí)際抓好落實(shí)，因地制宜制訂各省市的政策指引并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分析問(wèn)題和矛盾，重要事項(xiàng)及時(shí)報(bào)告我部。

自然資源部辦公廳

2023年11月10日

支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城市更新成為國(guó)土空間全域范圍內(nèi)持續(xù)完善功能、優(yōu)化布局、提升環(huán)境品質(zhì)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力的空間治理活動(dòng)，是亟需堅(jiān)持國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)、加強(qiáng)規(guī)劃與土地政策銜接、統(tǒng)一和規(guī)范國(guó)土空間用途管制的重要領(lǐng)域。為落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》《全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》，自然資源部明確的“嚴(yán)守資源安全底線、優(yōu)化國(guó)土空間格局、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展、維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益”四個(gè)工作定位要求，在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，組織編制本政策指引，旨在推動(dòng)支持城市更新的相關(guān)規(guī)劃工作規(guī)范開展。各地可結(jié)合實(shí)際，按照城市更新的總體要求和目標(biāo)，因地制宜細(xì)化要求，開展城市更新的規(guī)劃與土地政策探索創(chuàng)新。

一、總體目標(biāo)

堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，以“高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理”為目標(biāo)，以國(guó)土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，在“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系內(nèi)強(qiáng)化城市更新的規(guī)劃統(tǒng)籌，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，增進(jìn)民生福祉，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，為地方因地制宜地探索和創(chuàng)新支持城市更新的規(guī)劃方法和土地政策，依法依規(guī)推進(jìn)城市更新提供指引。

二、基本原則

--堅(jiān)持規(guī)劃統(tǒng)籌。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是優(yōu)化空間資源配置、開展各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。應(yīng)強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，統(tǒng)籌城市更新相關(guān)規(guī)劃和實(shí)施全過(guò)程，有序推進(jìn)有機(jī)更新。

--堅(jiān)持底線管控。嚴(yán)守資源安全底線，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃確定的各類管控要求，堅(jiān)持民生保障、公益優(yōu)先、補(bǔ)齊短板、保障安全、修復(fù)生態(tài)、保護(hù)傳承歷史文化，持續(xù)改善人居環(huán)境品質(zhì)。

--堅(jiān)持節(jié)約集約。應(yīng)堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地，將存量空間作為規(guī)劃對(duì)象，提倡土地混合使用和空間功能復(fù)合，促進(jìn)空間資源的高效利用。

--堅(jiān)持綠色低碳。應(yīng)以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，充分體現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)未來(lái)發(fā)展需要。

--堅(jiān)持多方參與。維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益，尊重合法權(quán)益，建立多元主體全過(guò)程、實(shí)質(zhì)性、高效率的參與機(jī)制，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)各方的積極性，促進(jìn)合作共贏，推進(jìn)治理創(chuàng)新。

--堅(jiān)持因地制宜。應(yīng)充分結(jié)合不同地區(qū)城市發(fā)展階段和不同更新對(duì)象的具體情況，因地制宜、一地一策，差異化確定更新對(duì)策、更新方式和更新政策，高質(zhì)量實(shí)施城市更新。

三、將城市更新要求融入國(guó)土空間規(guī)劃體系

各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃的編制應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的階段特征和推進(jìn)城市更新的要求，著力完善國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃管理程序，充分適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展的需要，將有關(guān)城市更新的國(guó)土空間規(guī)劃要求納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)進(jìn)行管理。

（一）總體規(guī)劃要提出城市更新目標(biāo)和工作重點(diǎn)

1.總體規(guī)劃

國(guó)土空間總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“總體規(guī)劃”）應(yīng)結(jié)合城市發(fā)展階段和總體空間布局要求，識(shí)別更新對(duì)象，提出城市更新的規(guī)劃目標(biāo)、實(shí)施策略、階段工作重點(diǎn)以及相關(guān)規(guī)劃管控和引導(dǎo)要求。

--在市/縣域?qū)用�，在摸清底圖底數(shù)的基礎(chǔ)上，按照全域全要素管控引導(dǎo)要求，明確更新對(duì)象的識(shí)別原則，提出城市更新的規(guī)劃目標(biāo)和工作重點(diǎn)，制定推進(jìn)城市更新的時(shí)序要求和空間管控引導(dǎo)措施。

--在城區(qū)層面，根據(jù)城市更新的規(guī)劃目標(biāo)和工作重點(diǎn)，系統(tǒng)識(shí)別更新對(duì)象，確定城市更新的重點(diǎn)地區(qū)和工作任務(wù)�？筛鶕�(jù)實(shí)際需要，擬定城市更新用地的總體規(guī)模，劃定城市更新規(guī)劃單元。

2.近期行動(dòng)計(jì)劃

需明確近期重點(diǎn)推進(jìn)的更新區(qū)域和重大更新項(xiàng)目，擬定近期城市更新任務(wù)清單，并納入總體規(guī)劃的近期行動(dòng)計(jì)劃。

（二）詳細(xì)規(guī)劃要面向城市更新的規(guī)劃管理需求

1.詳細(xì)規(guī)劃的編制

國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“詳細(xì)規(guī)劃”）是實(shí)施城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)、整治更新、保護(hù)修復(fù)活動(dòng)的法定依據(jù)。詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)結(jié)合城市更新實(shí)施的特點(diǎn)，面向規(guī)劃管理需求，將總體規(guī)劃確定的強(qiáng)制性管控要求、引導(dǎo)措施和城市更新的規(guī)劃目標(biāo)，通過(guò)“更新規(guī)劃單元”和“更新實(shí)施單元”兩個(gè)層面分層落實(shí)到詳細(xì)規(guī)劃中。

--更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃。應(yīng)以總體規(guī)劃為依據(jù)，確定更新對(duì)象，分解落實(shí)總體規(guī)劃相關(guān)要求，明確更新規(guī)劃單元的發(fā)展定位、主導(dǎo)功能及建筑規(guī)�？偭�，提出更新對(duì)象的更新方式指引，優(yōu)化功能結(jié)構(gòu)、空間布局，完善道路交通，提出有關(guān)公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施配置以及空間尺度、城市風(fēng)貌等底線管控和特色引導(dǎo)要求。更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃是更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃編制的依據(jù)。

--更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃。應(yīng)依據(jù)總體規(guī)劃、根據(jù)更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃，確定更新實(shí)施單元的主導(dǎo)功能，結(jié)合實(shí)施需要、權(quán)屬關(guān)系明確更新對(duì)象用地邊界，根據(jù)不同更新對(duì)象的特點(diǎn)優(yōu)化細(xì)化更新規(guī)劃單元的各項(xiàng)規(guī)劃管控和引導(dǎo)要求并落實(shí)到地塊。在更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃中需充分考慮自上而下的要求、自下而上的訴求以及更新對(duì)象的具體情況，協(xié)調(diào)政府、原權(quán)利人、市場(chǎng)主體等各類利益相關(guān)方的意愿和訴求，結(jié)合更新項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)制和市場(chǎng)需求，研究適配的規(guī)劃和土地政策。更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃宜結(jié)合城市更新項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序動(dòng)態(tài)編制，是提出更新項(xiàng)目規(guī)劃條件、規(guī)劃許可和方案設(shè)計(jì)的依據(jù)。

2.詳細(xì)規(guī)劃的動(dòng)態(tài)維護(hù)與修改

為提高對(duì)城市更新項(xiàng)目規(guī)劃管控的精準(zhǔn)性和合理性，可對(duì)更新規(guī)劃單元和更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)和規(guī)劃修改。

--動(dòng)態(tài)維護(hù)。在不突破總體規(guī)劃和更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)制性管控要求的前提下，可通過(guò)局部技術(shù)性修正和優(yōu)化調(diào)整的方式，對(duì)更新規(guī)劃單元及更新實(shí)施單元的詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)，經(jīng)法定程序?qū)徟�后納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。

--修改。編制更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃如涉及突破所在更新規(guī)劃單元（或詳細(xì)規(guī)劃編制單元）強(qiáng)制性規(guī)劃管控要求的，須經(jīng)過(guò)法定的規(guī)劃修改程序?qū)⒏�新�?guī)劃單元及更新實(shí)施單元的詳細(xì)規(guī)劃予以法定化。

（三）專項(xiàng)規(guī)劃要因地制宜、多措并舉適應(yīng)城市更新

各類專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)充分考慮既有建成環(huán)境條件和土地資源情況，在城市更新中綜合運(yùn)用集約復(fù)合、多措并舉的適用性方式，因地制宜地滿足各專項(xiàng)系統(tǒng)的建設(shè)要求。涉及詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整的，依法履行調(diào)整程序。

（四）規(guī)劃許可要有效保障城市更新實(shí)施

在確保安全并符合其他相關(guān)技術(shù)規(guī)范等要求的前提下，按照權(quán)益保障、渠道暢通的優(yōu)化辦理原則，鼓勵(lì)探索適應(yīng)城市更新不同情形的建設(shè)用地規(guī)劃許可和建設(shè)工程規(guī)劃許可辦理程序和規(guī)則，并與相關(guān)行政許可做好銜接，有效保障城市更新實(shí)施。

四、針對(duì)城市更新特點(diǎn)，改進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃方法

國(guó)土空間規(guī)劃需要針對(duì)城市更新的特點(diǎn)，自上而下、自下而上地開展充分的調(diào)查評(píng)估，明確城市更新的規(guī)劃導(dǎo)向，因地制宜地結(jié)合城市更新的可實(shí)施性，提高規(guī)劃編制的適應(yīng)性和對(duì)市場(chǎng)的響應(yīng)性。

（一）開展針對(duì)性調(diào)查，做好體檢評(píng)估

在國(guó)土空間規(guī)劃中應(yīng)認(rèn)真做好城市更新的調(diào)查與評(píng)估工作。城市更新的調(diào)查與評(píng)估一般包括（但不限于）如下方面：

--識(shí)別更新對(duì)象。將經(jīng)調(diào)查分析后認(rèn)為生活和生產(chǎn)環(huán)境不良、存在安全隱患、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善、對(duì)環(huán)境造成負(fù)面影響、城市活力不足、土地利用低效、土地用途和建筑物使用功能不符合城市功能布局和發(fā)展要求的片區(qū)、建筑物、設(shè)施和公共空間等空間對(duì)象優(yōu)先確定為更新對(duì)象。

--做實(shí)基礎(chǔ)調(diào)查。綜合利用國(guó)土調(diào)查、城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)、地籍調(diào)查、國(guó)土空間規(guī)劃、城市體檢評(píng)估、人口調(diào)查、不動(dòng)產(chǎn)登記等成果，梳理更新對(duì)象的現(xiàn)狀土地開發(fā)強(qiáng)度、土地使用年限、土地和建筑物產(chǎn)權(quán)關(guān)系及其權(quán)屬邊界、土地用途和建筑物使用功能、建筑質(zhì)量、人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)等情況以及歷史遺留問(wèn)題等信息，并將各類數(shù)據(jù)按匯交要求納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，做實(shí)城市更新的規(guī)劃調(diào)查基礎(chǔ)。

--開展前期評(píng)估。開展市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和資源環(huán)境等承載力評(píng)估，加強(qiáng)城市安全、歷史文化和生態(tài)與自然景觀保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定等方面的風(fēng)險(xiǎn)影響評(píng)估。根據(jù)城市更新的需要可同時(shí)開展其他方面的專項(xiàng)評(píng)估。

（二）梳理更新需求和更新意愿

在國(guó)土空間規(guī)劃中通過(guò)對(duì)客觀問(wèn)題、居民需求兩方面的調(diào)查分析，匯總形成城市更新的問(wèn)題清單和需求清單及其空間分布信息，對(duì)城市更新涉及的各類權(quán)利主體進(jìn)行更新意愿調(diào)查，依法依規(guī)尊重相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益。

（三）開展城市設(shè)計(jì)等專題研究，前置運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)

結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃，可按需開展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、綜合交通、歷史文化保護(hù)、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、地下空間、土壤修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)等方面的研究，并著重圍繞城市更新的可實(shí)施性，加強(qiáng)城市更新項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)、收益分配，以及建筑工程投資測(cè)算等方面的專題研究。深入應(yīng)用城市設(shè)計(jì)理念和方法，提高城市空間場(chǎng)所品質(zhì)。研究結(jié)論將作為確定詳細(xì)規(guī)劃相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)和管控要求的參考依據(jù)。

（四）明確更新重點(diǎn)和更新對(duì)策

1.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)

以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和業(yè)態(tài)升級(jí)為目標(biāo)，以功能復(fù)合、土地和建筑物利用效率提升為重點(diǎn)，老舊廠區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)更新應(yīng)聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，合理增加產(chǎn)業(yè)及配套建筑容量，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型升級(jí)為新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新用途，鼓勵(lì)開展新型產(chǎn)業(yè)用地類型探索，推進(jìn)工業(yè)用地提質(zhì)增效，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。合理配置一定比例的產(chǎn)業(yè)服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)產(chǎn)城融合；老舊商業(yè)街區(qū)和傳統(tǒng)商圈更新應(yīng)注重保留特色業(yè)態(tài)、提升原業(yè)態(tài)、植入新業(yè)態(tài)、復(fù)合新功能，促進(jìn)商業(yè)服務(wù)業(yè)和消費(fèi)層級(jí)的多樣化發(fā)展，推進(jìn)服務(wù)擴(kuò)容、業(yè)態(tài)升級(jí)與功能復(fù)合，提升消費(fèi)空間品質(zhì)。

2.擴(kuò)容升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施

以保障安全和提升承載力、“平急兩用”為目標(biāo)，以消除具有重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的空間隱患、增強(qiáng)城市生命線系統(tǒng)可靠性、合理提高市政基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)為重點(diǎn)，健全基礎(chǔ)設(shè)施體系，提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平。

3.提升社區(qū)宜居水平

以建設(shè)“15分鐘社區(qū)生活圈”為目標(biāo)，重點(diǎn)改善居民住房條件，重點(diǎn)開展市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造，重點(diǎn)完善公共空間和公共服務(wù)設(shè)施，重點(diǎn)保障生命安全通道暢通，合理解決停車難問(wèn)題，同步開展風(fēng)貌和環(huán)境整治，積極通過(guò)存量挖潛和擴(kuò)容提質(zhì)，盤活存量閑置和低效利用的房屋和用地，關(guān)注弱勢(shì)群體，補(bǔ)齊短板，消除公共服務(wù)盲區(qū)，切實(shí)提升社區(qū)宜居水平。

4.保護(hù)傳承歷史文化

以保護(hù)歷史文化資源和歷史風(fēng)貌為目標(biāo)，以體現(xiàn)城市發(fā)展歷史的連續(xù)性為原則，全面梳理和保護(hù)利用更新范圍內(nèi)的歷史文化資源。分級(jí)分類保護(hù)各類不可移動(dòng)文物、歷史建筑、歷史文化保護(hù)區(qū)和古樹名木，不拆真建假；加強(qiáng)歷史城區(qū)和歷史風(fēng)貌的保護(hù)與傳承，不大拆大建；在對(duì)各類定級(jí)文化遺產(chǎn)依法保護(hù)的基礎(chǔ)上，在城市更新中全面開展對(duì)未定級(jí)歷史文化資源的梳理和評(píng)估并提出保護(hù)管理要求，建立預(yù)保護(hù)制度；在保護(hù)文化遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性前提下，著力加強(qiáng)文化遺產(chǎn)的活化利用，凸顯城市風(fēng)貌特征。

5.優(yōu)化公共空間格局和品質(zhì)

因地制宜地增加公共空間的數(shù)量和規(guī)模，著力完善公共空間布局，優(yōu)化公共空間功能，強(qiáng)化公共空間的慢行可達(dá)性，提升公共空間的服務(wù)輻射范圍和服務(wù)品質(zhì)；重視將城市藍(lán)綠空間等生態(tài)系統(tǒng)要素有機(jī)納入城市公共空間體系，在保護(hù)并修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)上著力提升城市公共空間的環(huán)境品質(zhì)和生態(tài)服務(wù)功能。

6.倡導(dǎo)綠色和數(shù)字智能技術(shù)

城市更新應(yīng)面向城市未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，積極融入城市發(fā)展新理念、城市建設(shè)新技術(shù)，可重點(diǎn)考慮如下方面：

--以慢行友好和公交優(yōu)先為導(dǎo)向，在城市更新中結(jié)合現(xiàn)有路網(wǎng)和功能布局建設(shè)慢行網(wǎng)絡(luò)，整合多種公交模式優(yōu)化公交網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)就業(yè)地、居住地與交通節(jié)點(diǎn)、公共服務(wù)設(shè)施、公共空間的連接性。

--以綠色發(fā)展為導(dǎo)向，結(jié)合新要求與新技術(shù)，重點(diǎn)推進(jìn)既有建筑綠色化、節(jié)能化改造和基礎(chǔ)設(shè)施綠色化、集約化更新。

--以智慧建設(shè)、智慧服務(wù)、智慧治理為導(dǎo)向，鼓勵(lì)在城市更新中采用數(shù)字化技術(shù)手段，提高城市數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平，推進(jìn)智慧城市建設(shè)。

（五）確定更新方式和更新措施

按照“留改拆”的優(yōu)先順序，在更新規(guī)劃單元詳細(xì)規(guī)劃中對(duì)更新對(duì)象組合采用保護(hù)傳承、整治改善、改造提升、再開發(fā)和微改造等更新方式，并明確其適用條件。以“保護(hù)優(yōu)先、少拆多改”為原則，在更新實(shí)施單元詳細(xì)規(guī)劃中對(duì)各類建（構(gòu)）筑物、設(shè)施、空間等空間對(duì)象，研究確定保護(hù)、保留、整治、改建、拆除、重建（含復(fù)建和新建）等更新措施。

（六）擬定更新實(shí)施安排

在詳細(xì)規(guī)劃中應(yīng)以“整體性、同步性”為原則，研究劃定城市更新的具體范圍，擬定更新項(xiàng)目清單和更新實(shí)施計(jì)劃，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下協(xié)同實(shí)施。統(tǒng)籌考慮投資成本、運(yùn)營(yíng)效益、收益分配、公益性貢獻(xiàn)、實(shí)施路徑和機(jī)制等內(nèi)容，提出城市更新的項(xiàng)目實(shí)施建議。

五、完善城市更新支撐保障的政策工具

為推動(dòng)城市更新落地實(shí)施，應(yīng)結(jié)合城市更新的需要和具體情況，積極探索適應(yīng)城市更新特點(diǎn)的、差異化的規(guī)劃和土地政策，充分激發(fā)多元主體的更新意愿，鼓勵(lì)建立城市更新的多元合作模式，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)協(xié)同推動(dòng)城市更新實(shí)施。

（一）優(yōu)化規(guī)劃管控工具

1.復(fù)合利用土地

以提升城市活力和功能集聚度、節(jié)約集約利用土地為導(dǎo)向，加強(qiáng)土地復(fù)合利用，確定不同情形下土地復(fù)合利用的正負(fù)面清單和比例管控要求，重點(diǎn)可考慮以下情形：

--在產(chǎn)業(yè)用地更新時(shí)鼓勵(lì)配置一定比例的其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)功能和配套設(shè)施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設(shè)。

--在軌道交通站點(diǎn)周邊、公共空間周邊、各級(jí)公共活動(dòng)中心、重要濱水活動(dòng)區(qū)、歷史文化保護(hù)區(qū)等區(qū)域，鼓勵(lì)土地混合使用，通過(guò)多功能復(fù)合吸引人口集聚，促進(jìn)地區(qū)活力提升。

--在社區(qū)更新中鼓勵(lì)將居住、研發(fā)、辦公、商業(yè)和公共服務(wù)等功能在不影響相鄰功能前提下復(fù)合設(shè)置，建設(shè)宜居宜業(yè)的生活社區(qū)。

--除必須采用獨(dú)立用地方式建設(shè)的設(shè)施外，鼓勵(lì)用地和建筑功能在地上地下統(tǒng)籌安排，在確保安全的前提下復(fù)合設(shè)置，提高土地節(jié)約集約利用水平。

--鼓勵(lì)在符合規(guī)范要求的情況下充分開發(fā)利用地下空間，加強(qiáng)地上地下空間的統(tǒng)籌建設(shè)和復(fù)合利用。

2.容積率核定優(yōu)化

以加強(qiáng)保障民生和激勵(lì)公益貢獻(xiàn)為導(dǎo)向核定容積率，在依法依規(guī)制定相關(guān)規(guī)則時(shí)，可重點(diǎn)考慮以下情形：

--為保障居民基本生活需求、補(bǔ)齊城市短板而實(shí)施的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施項(xiàng)目，以及老舊住宅成套化改造等項(xiàng)目，在對(duì)周邊不產(chǎn)生負(fù)面影響的前提下，其新增建筑規(guī)模可不受規(guī)劃容積率指標(biāo)的制約。

--在規(guī)劃條件之外，對(duì)多保留不可移動(dòng)文物和歷史建筑、多無(wú)償移交政府的公共服務(wù)設(shè)施等公益性貢獻(xiàn)，其建筑面積可按貢獻(xiàn)的相應(yīng)建筑面積補(bǔ)足。

--為滿足安全、環(huán)保、無(wú)障礙標(biāo)準(zhǔn)等要求，對(duì)于增設(shè)必要的樓梯、電梯、公共走廊、無(wú)障礙設(shè)施、風(fēng)道、外墻保溫等附屬設(shè)施以及景觀休息設(shè)施等情形，其新增建筑量可不計(jì)入規(guī)劃容積率。

3.建筑規(guī)模統(tǒng)籌

以保護(hù)文化遺產(chǎn)、歷史風(fēng)貌、山水格局和優(yōu)化布局為導(dǎo)向，在符合更新規(guī)劃單元規(guī)劃要求的前提下，更新實(shí)施單元規(guī)劃的建筑量可在更新規(guī)劃單元內(nèi)統(tǒng)籌布局、精準(zhǔn)投放，鼓勵(lì)探索規(guī)劃建筑量跨更新規(guī)劃單元進(jìn)行統(tǒng)籌及異地等價(jià)值轉(zhuǎn)移的政策和機(jī)制。

4.負(fù)面清單管控

為適應(yīng)各種不同的城市更新情形，在落實(shí)規(guī)劃強(qiáng)制性要求的前提下，在國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施管理中可采取負(fù)面清單管控的方法，以規(guī)劃的彈性適應(yīng)市場(chǎng)的不確定性，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的操作性，并為創(chuàng)新實(shí)踐提供空間。

5.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異化

鼓勵(lì)根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合城市更新需求，完善地方規(guī)劃和建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

--在保障公共安全的前提下，尊重歷史、因地制宜，在城市更新中對(duì)建筑間距、建筑退距、建筑面寬、建筑密度、日照標(biāo)準(zhǔn)、綠地率、機(jī)動(dòng)車停車位等無(wú)法達(dá)到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的情形，可通過(guò)技術(shù)措施以不低于現(xiàn)狀條件為底線進(jìn)行更新，并鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃技術(shù)規(guī)范進(jìn)行適應(yīng)性優(yōu)化完善。

--鼓勵(lì)有關(guān)行業(yè)部門積極探索創(chuàng)新、有效、適用的技術(shù)和管理措施，以適應(yīng)城市更新需求為重點(diǎn)，補(bǔ)充完善各類行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)以及消防、人防、市政等工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

（二）豐富土地配置方式

1.盤活利用存量低效土地

對(duì)已經(jīng)開展調(diào)查認(rèn)定和上圖入庫(kù)，納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)的低效用地，可以采取多種方式盤活利用。

--原劃撥土地使用權(quán)人申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓，劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)辦理協(xié)議出讓，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可采用協(xié)議出讓方式辦理出讓手續(xù)，但《國(guó)有建設(shè)用地劃撥決定書》、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)重新公開出讓的除外。

--以租賃方式取得土地的非商品住宅類更新項(xiàng)目，在租賃期內(nèi)依法依規(guī)完成更新改造的，可在租賃期滿后依法以協(xié)議出讓方式取得土地。

--鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人依法以轉(zhuǎn)讓、經(jīng)分割審批后部分轉(zhuǎn)讓或出租土地使用權(quán)等方式盤活利用。

--原劃撥土地改造開發(fā)后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續(xù)按劃撥方式使用。

2.規(guī)范土地復(fù)合利用

規(guī)范土地復(fù)合利用，推動(dòng)在城市更新中復(fù)合利用、節(jié)約集約利用土地，主要涉及土地用途和土地使用年限確定及土地價(jià)款計(jì)收。

--復(fù)合利用土地的用途可按主用途確定，主用途可依據(jù)建筑面積占比確定，也可依據(jù)功能的重要性確定。土地主用途與原用途一致的，按土地原用途管理；土地主用途與原用途不一致的，依法辦理土地用途變更。

--復(fù)合利用土地的使用年限可根據(jù)土地用途不同，分別設(shè)定出讓年期，但不得超過(guò)對(duì)應(yīng)用途最高出讓年期。

--復(fù)合利用土地的出讓底價(jià)按不同用途土地分項(xiàng)評(píng)估后確定。

（三）細(xì)化土地使用年限和年期

在城市更新中為適應(yīng)市場(chǎng)需求，鼓勵(lì)靈活確定土地出讓年限和租賃年期。

--對(duì)城市更新項(xiàng)目重新組織國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的，可以重新設(shè)定出讓年限。

--為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，城市更新可考慮采用少于法定最高出讓年限或租賃年期供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地，并允

許根據(jù)需要予以續(xù)期，包括續(xù)期在內(nèi)的總年限不得超過(guò)該用途土地的法定最高出讓年限或租賃年期。

（四）實(shí)施差別化稅費(fèi)計(jì)收

以“無(wú)收益、不繳稅”為原則，城市更新項(xiàng)目可依法享受行政事業(yè)性收費(fèi)減免和稅收優(yōu)惠政策，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有建設(shè)用地使用稅的征管。

--對(duì)在城市更新項(xiàng)目中提供公益性建設(shè)、實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的，鼓勵(lì)相應(yīng)土地在流轉(zhuǎn)中適度減免土地增值稅或降低所得稅稅率。

--探索差別化的國(guó)有建設(shè)用地使用稅稅收政策，對(duì)閑置和低效的城鎮(zhèn)用地加強(qiáng)國(guó)有建設(shè)用地使用稅的征管，促進(jìn)土地高效利用。

（五）優(yōu)化地價(jià)計(jì)收規(guī)則

鼓勵(lì)在城市更新中優(yōu)化完善地價(jià)計(jì)收規(guī)則。

--改變用途后，補(bǔ)繳土地價(jià)款的計(jì)收，可以分區(qū)域、用地類別，制定以公示地價(jià)（或市場(chǎng)評(píng)估價(jià)）的一定比例核定的統(tǒng)一規(guī)則。

--綜合考慮城市更新項(xiàng)目土地整理投入、移交的公益用地或建筑面積、配建基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施以及多地塊聯(lián)動(dòng)改造等成本，以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)為基礎(chǔ)按程序確定土地價(jià)款。

--現(xiàn)有工業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款。

（六）保障主體權(quán)益

1.妥善處置歷史遺留問(wèn)題

按照依法依規(guī)、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據(jù)其成因并兼顧土地管理政策的延續(xù)性，在保障無(wú)過(guò)錯(cuò)方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問(wèn)題。

2.依法依規(guī)完成確權(quán)登記

在繳清土地價(jià)款的情況下，城市更新形成的不動(dòng)產(chǎn)可根據(jù)不同情形依法依規(guī)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記。

--兼容多種功能的土地和建筑物，對(duì)于可分割的可考慮按不同宗地范圍、不同建筑區(qū)域或樓層辦理分割審批手續(xù)、分區(qū)分層設(shè)權(quán)后，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

--立體開發(fā)的土地，可考慮按地表、地上、地下分層或按建筑功能分區(qū)辦理分割審批、分別設(shè)權(quán)后，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。

六、加強(qiáng)城市更新的規(guī)劃服務(wù)和監(jiān)管

對(duì)城市更新開展全流程、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化的規(guī)劃監(jiān)督和實(shí)施評(píng)估，搭建政府、市場(chǎng)、社會(huì)在開展城市更新時(shí)的供需對(duì)接平臺(tái)，保障城市更新高質(zhì)量落地實(shí)施。

（一）完善全生命周期管理

1.建立健全由“基礎(chǔ)信息-意愿征詢-編制審批-實(shí)施協(xié)商-土地供應(yīng)-規(guī)劃許可-驗(yàn)收核實(shí)-產(chǎn)權(quán)登記-監(jiān)測(cè)監(jiān)管-實(shí)施評(píng)估”等環(huán)節(jié)構(gòu)成的城市更新全生命周期規(guī)劃管理體系。

2.建立健全相關(guān)利害關(guān)系人、社會(huì)公眾、專家、媒體的參與監(jiān)督機(jī)制，建立健全共商、共建、共治、共享的全過(guò)程城市更新多方參與機(jī)制。

3.建立健全要素保障機(jī)制，重點(diǎn)考慮土地要素與城市更新規(guī)劃管理聯(lián)動(dòng)，有效解決存量空間盤活利用問(wèn)題。

（二）促進(jìn)市場(chǎng)供需對(duì)接

1.鼓勵(lì)依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，結(jié)合年度國(guó)土變更調(diào)查、城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)、國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估等工作，推進(jìn)各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息數(shù)據(jù)的加載，搭建適用于城市更新的規(guī)劃管理和規(guī)劃服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)空間治理的基礎(chǔ)支撐。

2.推動(dòng)政府更新項(xiàng)目、近期待更新項(xiàng)目地塊、規(guī)劃管控要求及配套政策等信息的公開公示，促進(jìn)市場(chǎng)與更新項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)接，充分發(fā)揮政府推動(dòng)公益性更新項(xiàng)目的輻射和撬動(dòng)作用。

（三）強(qiáng)化土地合同監(jiān)管

1.根據(jù)城市更新項(xiàng)目的具體情況，通過(guò)在其土地使用權(quán)出讓合同或履約監(jiān)管協(xié)議中納入相關(guān)的要求及違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議的方法等方式，明確實(shí)施主體的責(zé)任義務(wù)、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管措施等，鼓勵(lì)相關(guān)行業(yè)主管部門通過(guò)信息共享、協(xié)同管理，加強(qiáng)履約情況監(jiān)管。

2.未依法將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求納入合同的，合同無(wú)效；造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。

（四）加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估

1.在城市國(guó)土空間監(jiān)測(cè)和國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估工作中對(duì)城市更新開展全流程、精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化的規(guī)劃監(jiān)督，將相應(yīng)的體檢評(píng)估結(jié)果作為編制、審批、維護(hù)、修改規(guī)劃和審計(jì)、執(zhí)法、監(jiān)督等工作的重要參考。

2.依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)和管控要求，結(jié)合更新實(shí)施計(jì)劃，定期對(duì)城市更新項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)以及產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的負(fù)面影響等實(shí)施結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并督促整改。

附錄：

相關(guān)的土地政策文件

1.公益設(shè)施建設(shè)

《國(guó)土資源部關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）

《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號(hào)）

2.產(chǎn)業(yè)土地供應(yīng)

《國(guó)土資源部關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）

《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號(hào)）

《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)）

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國(guó)土資源部令第61號(hào)）

3.產(chǎn)業(yè)土地利用

《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)）

4.節(jié)約集約利用土地

《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國(guó)土資源部令第61號(hào)）

《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)）

5.產(chǎn)業(yè)用地劃撥轉(zhuǎn)協(xié)議出讓

《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)）

劃撥自行開發(fā)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）

產(chǎn)業(yè)用地劃撥轉(zhuǎn)作價(jià)出資

《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)）

6.產(chǎn)業(yè)用地租賃、先租后讓、租讓結(jié)合

《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)）

7.轉(zhuǎn)讓

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕34號(hào)）

出租

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕34號(hào)）

自主、聯(lián)營(yíng)、入股、轉(zhuǎn)讓

《國(guó)土資源部關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）

《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號(hào)）

8.公益獎(jiǎng)勵(lì)

《國(guó)土資源部關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）

《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號(hào)）

9.土地價(jià)款分類計(jì)收

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)）

《財(cái)政部國(guó)土資源部中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)〈國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法〉的通知》（財(cái)綜〔2006〕68號(hào)）

《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》（財(cái)綜〔2009〕74號(hào)）

10.低效用地和產(chǎn)業(yè)用地建設(shè)用地過(guò)渡期

《國(guó)土資源部關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）

《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號(hào)）

《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）〉的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕31號(hào)）

11.土地分割或合并

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕34號(hào)）

12.集體建設(shè)用地再開發(fā)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）

《國(guó)土資源部關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》（國(guó)土資發(fā)〔2016〕147號(hào)）

《自然資源部關(guān)于進(jìn)一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2023〕89號(hào)）

文章來(lái)源：金融監(jiān)管研究院