深化生態(tài)文明體制改革
光明網(wǎng)2024-09-15 09:38
作者：黃承梁（中國社會科學(xué)院習(xí)近平生態(tài)文明思想研究中心秘書長、研究員）
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），對新時代新征程上深化生態(tài)文明體制改革作出重要部署�！稕Q定》提出，“深化生態(tài)文明體制改革”，“必須完善生態(tài)文明制度體系，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，積極應(yīng)對氣候變化，加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機(jī)制”。這一重要部署為新時代新征程上進(jìn)一步深化生態(tài)文明體制改革、全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)，指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。
一、黨的十八大以來生態(tài)文明體制改革取得顯著成效
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，加強(qiáng)生態(tài)文明頂層設(shè)計和制度體系建設(shè)，開展了一系列開創(chuàng)性工作、推進(jìn)了一系列變革性實踐、取得了一系列突破性進(jìn)展、形成了一系列標(biāo)志性成果。生態(tài)文明制度體系實現(xiàn)系統(tǒng)性重塑，生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任得到全面壓緊壓實，自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制改革取得重大突破，生態(tài)環(huán)境治理體系改革持續(xù)深化。
生態(tài)文明制度體系基本形成。2015年9月，中共中央政治局召開會議，審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這是我國生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計的標(biāo)志性文獻(xiàn)�？傮w方案提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。與總體方案相配套，中央還審議通過并發(fā)布實施《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》等6個方案。具有“四梁八柱”性質(zhì)的制度體系基本建立，即自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度。一批目標(biāo)明確、可操作性強(qiáng)的政策措施集中出臺。2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環(huán)保法修訂案》。2021年3月1日施行的《長江保護(hù)法》，2023年4月1日施行的《黃河保護(hù)法》，是我國兩部流域法律，是全面推進(jìn)國家“江河戰(zhàn)略”法治化的標(biāo)志性立法。正在編纂的環(huán)境法典，表明我國的生態(tài)環(huán)境立法上升到國家基本典章高度，是具有鮮明中國特色的環(huán)境法典。
生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任壓緊壓實。生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部，根本在制度保障。習(xí)近平總書記指出，“各級黨委、政府及各有關(guān)方面要把生態(tài)文明建設(shè)作為一項重要任務(wù)，扎實工作、合力攻堅，堅持不懈、務(wù)求實效，切實把黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署落到實處，為建設(shè)美麗中國、維護(hù)全球生態(tài)安全作出更大貢獻(xiàn)”。“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”使各級領(lǐng)導(dǎo)干部切實扛起生態(tài)文明建設(shè)的歷史重任。守護(hù)綠水青山，堅持用制度管權(quán)治吏、護(hù)藍(lán)增綠，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。我國還創(chuàng)造性提出生態(tài)保護(hù)紅線制度，將生態(tài)功能極重要、生態(tài)極脆弱以及具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。針對一些地方環(huán)保意識不強(qiáng)、履職不到位、執(zhí)行不嚴(yán)格等問題，黨中央推動建立中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核制度，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)逐步成為硬約束。通過考核方式的改革對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、政府職能改革等形成倒逼，并直接推動了經(jīng)濟(jì)體制改革和金融改革等相關(guān)聯(lián)領(lǐng)域改革。
自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制改革取得重大突破。黨中央高度重視自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制改革，整合優(yōu)化機(jī)構(gòu)職能，組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。逐步完善、實施生態(tài)環(huán)境管理制度，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度，建立健全國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系，完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，積極推進(jìn)國土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃編制。建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、開展綠色發(fā)展績效評價考核等重大改革；堅持生態(tài)環(huán)境管理體制改革全局觀念和系統(tǒng)思維，生態(tài)文明體制改革從大氣、水、土壤污染防治各個突破，再到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，不斷在新起點(diǎn)上實現(xiàn)新突破；堅持山水林田湖草沙生命共同體統(tǒng)籌治理。通過改革和法治的相互促動，生態(tài)文明國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平全面提高。
生態(tài)環(huán)境治理體系改革持續(xù)深化。建設(shè)美麗中國是一項長期而艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)和系統(tǒng)工程，以推動減污降碳協(xié)同增效為主線，打好污染防治攻堅戰(zhàn)標(biāo)志性戰(zhàn)役。加快實施主要污染物重點(diǎn)減排工程，提高治污科學(xué)性精準(zhǔn)性。進(jìn)一步完善能耗及碳排放強(qiáng)度管控政策，堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目上馬，嚴(yán)格合理控制煤炭消費(fèi)總量，大力推動重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳改造，強(qiáng)化目標(biāo)協(xié)同、多污染物控制協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同為導(dǎo)向，提升生態(tài)環(huán)境治理水平；以加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管為突破口，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性；以堅持激勵約束并重為原則，增強(qiáng)各方保護(hù)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動力。禁止洋垃圾入境，推進(jìn)固體廢物進(jìn)口管理制度改革實施。加快構(gòu)建相應(yīng)的激勵約束機(jī)制，守好生態(tài)保護(hù)紅線。堅持節(jié)約優(yōu)先，實施全面節(jié)約戰(zhàn)略。深化排污權(quán)交易改革，提升“含綠量”賦能“含金量”。
二、深刻認(rèn)識深化生態(tài)文明體制改革的重大意義
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，創(chuàng)造性提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想，深刻改變中華大地。生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局�！稕Q定》對深化生態(tài)文明體制改革作出重大部署，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視和戰(zhàn)略謀劃，為新時代新征程深化生態(tài)文明體制改革、全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)指明了前進(jìn)方向，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動力。中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。《決定》明確將聚焦建設(shè)美麗中國、促進(jìn)人與自然和諧共生作為進(jìn)一步全面深化改革總目標(biāo)的重要方面。國內(nèi)外實踐證明，高消耗、高排放、高污染的粗放發(fā)展方式不可持續(xù)。建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，必須從根本上轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，創(chuàng)造人類文明新形態(tài)。我國生態(tài)文明建設(shè)同時面臨實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)和碳達(dá)峰碳中和兩大戰(zhàn)略任務(wù)，全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)任務(wù)十分艱巨。深化生態(tài)文明體制改革，著力破解生態(tài)文明領(lǐng)域的突出矛盾和問題，有利于推動構(gòu)建與美麗中國建設(shè)相適應(yīng)的體制機(jī)制，加快形成以實現(xiàn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化為導(dǎo)向的中國式現(xiàn)代化新格局。
高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“推動堅持生態(tài)優(yōu)先、推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活有機(jī)結(jié)合、相得益彰”，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”。綠色發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的底色，新質(zhì)生產(chǎn)力本身就是綠色生產(chǎn)力。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須深入貫徹新發(fā)展理念，主動順應(yīng)全球綠色發(fā)展大勢和新一輪科技革命，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，強(qiáng)化綠色低碳科技創(chuàng)新，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量效益，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型、在綠色轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)更大發(fā)展，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供強(qiáng)大綠色發(fā)展動能。
增進(jìn)人民福祉的重要保障。在全面深化改革的進(jìn)程中，增進(jìn)人民福祉，堅持以人民為中心，充分體現(xiàn)了我們黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，彰顯了全面深化改革的價值取向。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化，必須更加重視回應(yīng)人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。深化生態(tài)文明體制改革，強(qiáng)化生態(tài)文明制度建設(shè)和執(zhí)行力，有利于持續(xù)提升生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平，推動生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、全面改善和根本好轉(zhuǎn)，讓美麗中國建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。
參與引領(lǐng)全球環(huán)境與氣候治理的迫切需要。氣候變化已經(jīng)成為無法忽視的全球性問題，是人類社會面臨的最緊迫和最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。越來越多的國家認(rèn)識到綠色低碳轉(zhuǎn)型的重要性，氣候治理成為全球治理的重要議題之一。作為負(fù)責(zé)任的大國，中國始終倡導(dǎo)共建人與自然生命共同體，為推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系貢獻(xiàn)智慧與力量。深化生態(tài)文明體制改革，有利于增強(qiáng)我國碳達(dá)峰碳中和工作、應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略、生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略、國際和外交戰(zhàn)略協(xié)同性，堅決維護(hù)我國發(fā)展利益，持續(xù)提升我國在全球環(huán)境與氣候治理中的話語權(quán)和影響力，共建清潔美麗世界。
三、落實全面深化生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)任務(wù)
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出位置，系統(tǒng)謀劃生態(tài)文明體制改革，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，全方位、全地域、全過程加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)�！稕Q定》從完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制、健全生態(tài)環(huán)境治理體系、健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制3個方面提出系列改革舉措。推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革任務(wù)舉措落實落地，要繼續(xù)提高生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平，以更高標(biāo)準(zhǔn)謀劃和推進(jìn)生態(tài)文明體制改革、全面推進(jìn)美麗中國建設(shè)。
完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制。體制機(jī)制建設(shè)是全面深化生態(tài)文明體制改革的重要保障�！稕Q定》提出，實施分區(qū)域、差異化、精準(zhǔn)管控的生態(tài)環(huán)境管理制度，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和評價制度。建立健全覆蓋全域全類型、統(tǒng)一銜接的國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系，完善全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)利用和資產(chǎn)保值增值等責(zé)任考核監(jiān)督制度。完善國家生態(tài)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制。編纂生態(tài)環(huán)境法典。必須更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點(diǎn)，更加注重改革實效，推動生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國家治理和社會發(fā)展更好相適應(yīng)，為中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動力和制度保障。謀劃和推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，必須堅持系統(tǒng)觀念、全局觀念，強(qiáng)化戰(zhàn)略思維、辯證思維，分輕重緩急，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強(qiáng)改革舉措?yún)f(xié)調(diào)配套，防止和克服各行其是、相互掣肘的現(xiàn)象。
健全生態(tài)環(huán)境治理體系。生態(tài)文明建設(shè)是一個涉及多維度、多層次、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，需要“統(tǒng)籌各領(lǐng)域資源，匯聚各方面力量”�！稕Q定》提出，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任體系、監(jiān)管體系、市場體系、法律法規(guī)政策體系建設(shè)。完善精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污制度機(jī)制，落實以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度，建立新污染物協(xié)同治理和環(huán)境風(fēng)險管控體系，推進(jìn)多污染物協(xié)同減排。深化環(huán)境信息依法披露制度改革，構(gòu)建環(huán)境信用監(jiān)管體系。推動重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。全面推進(jìn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)。落實生態(tài)保護(hù)紅線管理制度，健全山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理機(jī)制，建設(shè)多元化生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入機(jī)制。落實水資源剛性約束制度，全面推行水資源費(fèi)改稅。強(qiáng)化生物多樣性保護(hù)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。健全海洋資源開發(fā)保護(hù)制度。健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機(jī)制。深化自然資源有償使用制度改革。推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償。
健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“堅持把綠色低碳發(fā)展作為解決生態(tài)環(huán)境問題的治本之策，加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，厚植高質(zhì)量發(fā)展的綠色底色”。綠色低碳發(fā)展為生態(tài)文明建設(shè)提供堅實物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，也是高質(zhì)量發(fā)展重要著力點(diǎn)。推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，更好滿足人民群眾對美好生活、美麗生態(tài)的需要與期待，是美麗中國建設(shè)的核心要義與價值所在�！稕Q定》提出，實施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，健全綠色消費(fèi)激勵機(jī)制，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)。優(yōu)化政府綠色采購政策，完善綠色稅制。完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全廢棄物循環(huán)利用體系。健全煤炭清潔高效利用機(jī)制。加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，完善新能源消納和調(diào)控政策措施。完善適應(yīng)氣候變化工作體系。建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制。構(gòu)建碳排放統(tǒng)計核算體系、產(chǎn)品碳標(biāo)識認(rèn)證制度、產(chǎn)品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。
來源：《紅旗文稿》2024/17
