從去年開(kāi)始，PPP（公私合作模式）進(jìn)入空前發(fā)展模式，從財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)位子上退下來(lái)的賈康似乎更忙了，作為中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專委會(huì)會(huì)長(zhǎng)，他和他的團(tuán)隊(duì)為各省PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)提供技術(shù)咨詢。
在安徽首屆PPP高峰論壇現(xiàn)場(chǎng)，賈康接受了媒體專訪，對(duì)于當(dāng)前的PPP正面效應(yīng)及其其所關(guān)聯(lián)的混合所有制等問(wèn)題，賈康認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化加速和地方政府背負(fù)巨額債務(wù)的雙重背景下，積極推進(jìn)PPP模式將是各級(jí)地方政府在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”后的必然選擇。
PPP要允許長(zhǎng)周期談判
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：從去年開(kāi)始，PPP在全國(guó)范圍興起，由此出現(xiàn)的規(guī)模大、簽約低現(xiàn)象也讓社會(huì)上出現(xiàn)了PPP上熱下冷的說(shuō)法，你認(rèn)為當(dāng)前階段的PPP發(fā)展是否已經(jīng)不理性？
賈康：不是每個(gè)PPP項(xiàng)目都能做成，但也不能說(shuō)很多沒(méi)有做成，這是個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，現(xiàn)在社會(huì)上1.6萬(wàn)億的投資意向還在上升，我們也能體會(huì)到企業(yè)家在商言商的考慮，一般企業(yè)會(huì)關(guān)注這個(gè)領(lǐng)域，但是不到一定的火候，他們也不會(huì)有實(shí)際動(dòng)作。
當(dāng)下的PPP不是一哄而上，需要政策給予指導(dǎo)，需要專業(yè)人士給出意見(jiàn)，篩選可能的項(xiàng)目，然后和政府達(dá)成一定共識(shí)以后，再進(jìn)入一個(gè)個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際談判中。這個(gè)過(guò)程很漫長(zhǎng)，因此PPP項(xiàng)目要允許有一個(gè)比較長(zhǎng)期的談判周期，比如說(shuō)2~3年這都是一個(gè)很正常的時(shí)間周期，此前簽約的中信和汕頭合作PPP項(xiàng)目，前期談判就長(zhǎng)達(dá)3年，然后才進(jìn)入了實(shí)際操作階段，目前來(lái)看，我國(guó)的PPP還處于方興未艾的階段，不能簡(jiǎn)單以簽約率來(lái)判斷是否成功，更不能簡(jiǎn)單說(shuō)就是上熱下冷。
此外，說(shuō)上熱下冷也有一個(gè)積極方面，就是能夠督促政府方面做一些事情，加快政策出臺(tái)的速度，現(xiàn)在發(fā)改委、財(cái)政部也出臺(tái)了很多的文件、指南、管理辦法等，下一步是要在一些行業(yè)盡快建立一些試點(diǎn)項(xiàng)目，結(jié)合國(guó)際和本土的經(jīng)驗(yàn)及利弊得失，為大范圍推廣積累經(jīng)驗(yàn)。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：今年以來(lái)，財(cái)政數(shù)字一直不好看，在穩(wěn)增長(zhǎng)的概念之下，PPP對(duì)積極財(cái)政政策落地有何釋放作用？
賈康：我認(rèn)為應(yīng)該把PPP理解為偉大的制度供給的創(chuàng)新。配合宏觀調(diào)控的要求，來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)，這是我們值得追求的正面效應(yīng)。
當(dāng)然要實(shí)現(xiàn)這些，我們面臨的挑戰(zhàn)也是前所未有的，現(xiàn)在雖然出臺(tái)了很多的紅頭文件，但是從文件上升到法治還有一定過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，我們不能坐等法律上升到成熟形式，只能以現(xiàn)有法規(guī)指引，積極探索和創(chuàng)新，一方面要積極，另一方面要審慎。
借鑒已經(jīng)有的很多案例啟示，把現(xiàn)實(shí)需要的PPP項(xiàng)目，形成一個(gè)政府和非政府精誠(chéng)合作的基本框架，這個(gè)大潮流我現(xiàn)在感覺(jué)方興未艾，擺在我們面前的問(wèn)題是地方政府和企業(yè)家們的共識(shí)還不夠，需要從各個(gè)細(xì)節(jié)上做工作，然后形成有效對(duì)接。
符合條件的國(guó)企也是社會(huì)資本
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：當(dāng)前對(duì)PPP的研究很多，作為研究者如何看待PPP的正面效應(yīng)及其所關(guān)聯(lián)的混合所有制等機(jī)制創(chuàng)新？
賈康：過(guò)去我們把PPP直譯為公司合作伙伴關(guān)系，現(xiàn)在是指政府和社會(huì)資本。我覺(jué)得現(xiàn)在的意義更符合中國(guó)實(shí)際，因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)在風(fēng)生水起的PPP中，不僅有非公的私有企業(yè)參與，還包括政府等符合條件的國(guó)有企業(yè)。
國(guó)有企業(yè)可以在符合條件的前提下積極參與各地PPP的項(xiàng)目建設(shè)，政府和社會(huì)資本合作，主要還是在一些公共工程，公共服務(wù)、硬件支撐等有效供給項(xiàng)目，它的特點(diǎn)是把過(guò)去只有政府才能做的事情，變成政府和非政府主體一 國(guó)有企業(yè)可以在符合條件的前提下積極參與各地PPP的項(xiàng)目建設(shè)，政府和社會(huì)資本合作，主要還是在一些公共工程，公共服務(wù)、硬件支撐等有效供給項(xiàng)目，它的特點(diǎn)是把過(guò)去只有政府才能做的事情，變成政府和非政府主體一起共贏式的合作。實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享。
作為政府方來(lái)說(shuō)，為官一任、造福一方要出政績(jī)，這是堂堂正正的決策。政府的考慮就是如何通過(guò)PPP項(xiàng)目，貫徹各個(gè)地方政府、決策集團(tuán)以最終確定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，作為企業(yè)來(lái)說(shuō)，在商言商，企業(yè)要找到自己的生存發(fā)展空間。要形成和政府的合作伙伴關(guān)系，需要企業(yè)從PPP中發(fā)現(xiàn)投資回報(bào)，形成這種伙伴關(guān)系，還需要一些專業(yè)機(jī)構(gòu)，比如律師事務(wù)所、設(shè)計(jì)師事務(wù)所、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所，等機(jī)構(gòu)的介入。雙方要依托這種合作關(guān)系，合在一起就是一個(gè)雙贏或多贏的局面。
因此，目前來(lái)看，PPP仍然是一個(gè)敞口的概念。在這樣一個(gè)PPP發(fā)展過(guò)程中，作為一個(gè)研究者，我認(rèn)為應(yīng)該把PPP看作一個(gè)制度供給的偉大創(chuàng)新。
PPP機(jī)制實(shí)現(xiàn)1+1+1大于3
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：在具體的正面效應(yīng)上，PPP不僅是治理模式的創(chuàng)新，從全局看更需要地方政府發(fā)揮正面效應(yīng)，你認(rèn)為如何發(fā)揮其效應(yīng)？
賈康：PPP的機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)于政府方面來(lái)說(shuō)就是要尊重市場(chǎng)，讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的作用，在市場(chǎng)起決定性作用的前提之下，更好地發(fā)揮政府作用。目前需要找一個(gè)新的機(jī)制，我認(rèn)為就是PPP模式，通過(guò)和政府合作，民間資本開(kāi)始在一些項(xiàng)目上唱主角，以民資為主的模式把建設(shè)過(guò)程變成了現(xiàn)實(shí)。
伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化和老齡化的步伐，未來(lái)幾十年中國(guó)進(jìn)入老齡社會(huì)的壓力很大，資料顯示，到2030~2033年，伴隨城鎮(zhèn)化、老齡化所需要的投入將是現(xiàn)在政府要面臨的一個(gè)前所未有的歷史性挑戰(zhàn)。把城鎮(zhèn)化、老齡化放在一起更需要我們高度重視，只有用PPP的機(jī)制創(chuàng)新，政府才能更好地發(fā)揮職能。
其次，政府履職，是為人民群眾謀福利、謀利益。圍繞老百姓對(duì)幸福向往的一系列問(wèn)題來(lái)看，要形成問(wèn)題導(dǎo)向。過(guò)去政府單打獨(dú)斗動(dòng)不動(dòng)就超預(yù)算，兩個(gè)億能干成的事最好搞成三個(gè)億，四個(gè)億，政府效率低下，項(xiàng)目質(zhì)量不能得到保證。有的還沒(méi)有交付使用，就已經(jīng)毛病百出。有的則是竣工交付使用之后，運(yùn)營(yíng)和服務(wù)不能讓老百姓滿意。
對(duì)于這些問(wèn)題，現(xiàn)在通過(guò)PPP的機(jī)制把政府之外的企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)拉進(jìn)來(lái)，通過(guò)這些參與方的公建，讓老百姓滿意，提供有效供給，最終實(shí)現(xiàn)1+1+1大于3的機(jī)制。未來(lái)，如果我們把PPP機(jī)制更多的應(yīng)用到中國(guó)更大市場(chǎng)上，甚至走出去，實(shí)現(xiàn)園區(qū)、物流中心、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的對(duì)接，那么就會(huì)形成我們和世界其他經(jīng)濟(jì)體和平互動(dòng)，一起發(fā)展。
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》：雖然PPP機(jī)制很好，但是目前階段一些企業(yè)，特別是國(guó)企面臨著過(guò)幾年企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者就會(huì)換屆的問(wèn)題，對(duì)未來(lái)企業(yè)總有各種擔(dān)憂，從政策上如何打消人們的顧慮？
賈康：事實(shí)上，PPP給一批企業(yè)提供了一個(gè)過(guò)去想都想不到的舞臺(tái)，我們看到一個(gè)非常典型的案例就是臺(tái)北101PPP的項(xiàng)目，這樣一個(gè)重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地標(biāo)式的101大廈，它和周邊的建筑合在一起已經(jīng)有100年的歷史，它甚至鎖定自己家族好幾代人的前景。
從這個(gè)角度看，因?yàn)檫@種關(guān)系，參與方很舒心，也省心，因?yàn)樗纳钯|(zhì)量有保障。這樣的企業(yè)加入到市場(chǎng)，使我們的市場(chǎng)資源配置更加有聲有色。101這個(gè)大廈如果是政府資源主導(dǎo)建設(shè)，我想估計(jì)沒(méi)人敢簽字�，F(xiàn)在的情況是，如果沒(méi)有企業(yè)的參與，政府方面我覺(jué)得他想都想不到這樣一個(gè)辦法，也不可能把工程簽下來(lái)，所以企業(yè)的參與對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)至關(guān)重要。
在政策上，四中全會(huì)最基本的要求是全面法制化，在實(shí)際生活里面，推進(jìn)PPP以法治保障契約的實(shí)行是根本，但是在商言商，企業(yè)家最擔(dān)心的還是很 在政策上，四中全會(huì)最基本的要求是全面法制化，在實(shí)際生活里面，推進(jìn)PPP以法治保障契約的實(shí)行是根本，但是在商言商，企業(yè)家最擔(dān)心的還是很多情況下政府方面很強(qiáng)勢(shì)，如果我加入進(jìn)來(lái)以后出了問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)保證我的權(quán)益，這一點(diǎn)在四中全會(huì)也有涉及。
PPP與四中全會(huì)“依法治國(guó)”“以憲行政”指導(dǎo)相呼應(yīng)，是政府和非政府企業(yè)按照自愿原則形成一個(gè)合作契約，他們是以平等的民事主體的身份一起簽字，然后按照共同的承諾來(lái)實(shí)現(xiàn)契約里所保證的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，利益共享。法治環(huán)境的打造是PPP運(yùn)行的一個(gè)最重要前提。
賈康：法治是PPP運(yùn)行的最重要前提
