我國(guó)從上世紀(jì)80年代后期在地方試點(diǎn)排污許可制度至今，已經(jīng)有20多個(gè)�。▍^(qū)、市）向總計(jì)20余萬(wàn)家企業(yè)頒發(fā)了排污許可證。但是，這項(xiàng)制度定位不明晰、制度不銜接、監(jiān)管不到位，存在制度缺陷與技術(shù)難點(diǎn)，難以有效管控排污單位的環(huán)境行為。如今，呼喚已久的排放許可制度頂層設(shè)計(jì)將面世。
“十三五”期間，我國(guó)將建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。”近日，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧公開(kāi)表述，環(huán)保部正在開(kāi)展排污許可制度改革的頂層設(shè)計(jì)，研究出臺(tái)污染物排放許可制度的實(shí)施方案，初步考慮用五年或更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間，將排污許可制度建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，而這也是中央為數(shù)不多明確這項(xiàng)制度具體進(jìn)展的表態(tài)。
這也意味著，一直舉步維艱的排放許可證制度有望在“十三五”時(shí)期迎來(lái)突破性進(jìn)展。
早在2014年，新《環(huán)保法》增加了“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度”的內(nèi)容，而后公布了《排污許可證管理暫行辦法》的征求意見(jiàn)稿。2015年12月，陳吉寧就曾表示，要將排污許可建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，進(jìn)一步整合銜接現(xiàn)行各項(xiàng)環(huán)境管理制度，時(shí)至近日，環(huán)保部又再次提出企業(yè)排放許可制。
多重因素阻礙制度推行
事實(shí)上，排放許可制度在我國(guó)起步并不算晚。早在1987年，原國(guó)家環(huán)保局就在上海、杭州等18個(gè)城市進(jìn)行了排污許可證制度試點(diǎn)，1989年的第三次全國(guó)環(huán)保會(huì)議上，排污許可證制度作為環(huán)境管理的一項(xiàng)新制度被提了出來(lái)。從1996年開(kāi)始，國(guó)家正式把污染物排放總量控制政策列入“九五”期間的環(huán)�？己四繕�(biāo)。2003年原國(guó)家環(huán)�？偩謫�(dòng)了《排污許可證管理?xiàng)l例》立法工作，2009年推出征求意見(jiàn)稿之后，此項(xiàng)工作卻沒(méi)有了音訊。
據(jù)資料顯示，截至2015年底，我國(guó)環(huán)保部門(mén)已累計(jì)向20多萬(wàn)家企業(yè)頒發(fā)了排污許可證。雖然頒發(fā)了排污許可證，但是一直屬于“紙上談兵”階段，并未真正地貫徹下去。
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所教授孫佑海在接受媒體采訪時(shí)指出，排污許可制度頂層設(shè)計(jì)不盡合理，主要原因在于法律支撐不足、定位不清晰及證后監(jiān)管問(wèn)題。孫佑海尖銳地指出，影響排污許可制度不能正式頒布的最大因素是地方政府發(fā)展GDP的迫切需要，不得不讓排污許可制度的出臺(tái)一再延遲。
業(yè)界資深人士鄧立昌對(duì)此介紹說(shuō)，排污許可證的“拖延”，與我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)屬于公共事業(yè)范疇或有些許關(guān)系，這需要花費(fèi)大量的地方財(cái)政去支持和完善，對(duì)各級(jí)地方政府將產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)壓力。并且，這一制度“在實(shí)踐中并未得到嚴(yán)格執(zhí)行，確保有關(guān)法律的全面實(shí)施是真正落實(shí)排污許可的關(guān)鍵所在。”鄧立昌進(jìn)而說(shuō)道。
助力環(huán)境治理精細(xì)化
而在眾多業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，面對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)和對(duì)固定點(diǎn)源實(shí)施更科學(xué)化、精細(xì)化環(huán)境管理的迫切需求，必須在現(xiàn)有排污許可證基礎(chǔ)上實(shí)行改革創(chuàng)新，將此項(xiàng)制度建設(shè)成為我國(guó)新形勢(shì)下固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，鑄牢精細(xì)化環(huán)境管理的基礎(chǔ)。
一方面，排污許可證的科學(xué)許可關(guān)鍵要實(shí)現(xiàn)在準(zhǔn)確判定排污單位的產(chǎn)污量和末端治理設(shè)施去除效率的基礎(chǔ)上，對(duì)排污單位進(jìn)行源頭、過(guò)程和末端的全過(guò)程許可。要實(shí)現(xiàn)這一目的，就必須對(duì)排污單位生產(chǎn)、服務(wù)過(guò)程中的原材料、能源、水資源、工藝、裝備技術(shù)水平以及末端治理設(shè)施等進(jìn)行全面的評(píng)估。
但是，目前我國(guó)排污許可證只強(qiáng)調(diào)對(duì)末端治理的評(píng)估和許可，忽略了對(duì)源頭和過(guò)程進(jìn)行評(píng)估和許可，造成產(chǎn)污水平不明，排污單位提供的排污水平數(shù)據(jù)的真實(shí)性難于核定，影響排污量的科學(xué)核定和許可。更重要的是，我國(guó)企業(yè)數(shù)量眾多、類型復(fù)雜，同行業(yè)內(nèi)企業(yè)的能耗、水耗、工藝及裝備技術(shù)水平參差不齊，要想實(shí)現(xiàn)覆蓋所有固定污染源的科學(xué)排污許可，需要專業(yè)的平臺(tái)和專家隊(duì)伍對(duì)排污單位的實(shí)際情況進(jìn)行評(píng)估。
另一方面，我國(guó)工業(yè)企業(yè)的誠(chéng)信度決定了排污許可證要實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源的精細(xì)化管理，關(guān)鍵在于排污單位是否遵守許可要求。另外，我國(guó)污染源數(shù)量龐大，環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管設(shè)備、人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，除少量可實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測(cè)的企業(yè)外，對(duì)多數(shù)企業(yè)的監(jiān)管是依靠頻次不高的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，監(jiān)管能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。
加快國(guó)家層面立法
不難發(fā)現(xiàn)，加快國(guó)家層面排污許可證立法工作，同時(shí)制定統(tǒng)一的排污權(quán)核定辦法和超總量排污處罰細(xì)則，既為排污權(quán)有償使用和交易奠定基礎(chǔ)，也為新《環(huán)保法》實(shí)施后超總量執(zhí)法提供法定的依據(jù)。
十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。”特別是2014年修訂《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第四十五條明確規(guī)定“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度。實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物”。標(biāo)志著我國(guó)排污許可證制度的發(fā)展進(jìn)入新的階段。
作為加強(qiáng)環(huán)境管理而采用的直接管制的一種制度，排污許可證制度是強(qiáng)化對(duì)排污者監(jiān)督管理的有效管理形式，可以成為排污者守法和環(huán)保行政執(zhí)法的依據(jù)。建立是一個(gè)持續(xù)的許可及其監(jiān)督過(guò)程，把影響環(huán)境的各種開(kāi)發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)的排污行為納入統(tǒng)一管理的軌道，并將其嚴(yán)格控制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。
此外，實(shí)行排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作，首先要明確排污企業(yè)所擁有的污染物允許排放量，這些排放量就是能夠有償使用和交易的排污權(quán)。排污許可證中所明確的企業(yè)排污總量及其許可排放的法律地位決定了只有它能夠成為企業(yè)排污權(quán)有償使用和交易的認(rèn)定基礎(chǔ),排污權(quán)有償使用和交易的排污單位，應(yīng)當(dāng)依法領(lǐng)取排污許可證，并在排污許可證中載明實(shí)行排污權(quán)有償使用和交易（或總量置換）的主要污染物排放總量控制指標(biāo)。
