不能單純依靠政府環(huán)境規(guī)制來衡量環(huán)境公共管理的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

我國公共預(yù)算支出從2007年起開始列支環(huán)境保護(hù)公共支出，從支出規(guī)模的年度趨勢來看，環(huán)境公共管理越來越受到重視。2007年全國地方環(huán)境保護(hù)公共預(yù)算支出為961億元；至2012年這一數(shù)字已經(jīng)上漲至2900億元，僅5年時間就翻了兩倍。但在國家連續(xù)出臺有利于環(huán)境保護(hù)的財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策的背景下，我國環(huán)境污染問題仍然十分嚴(yán)峻。那么，政府的環(huán)境公共管理（諸如環(huán)境規(guī)制）真的沒有取得良好的環(huán)境治理效應(yīng)嗎？答案是否定的。　　

從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，對政府環(huán)境管理行為效應(yīng)的討論多集中于政府的環(huán)境規(guī)制。不同研究視角對這個問題存在不同的看法。

污染避難所理論認(rèn)為：環(huán)境規(guī)制對經(jīng)濟(jì)增長的影響效應(yīng)與國際貿(mào)易分工格局相關(guān)。在既有的全球貿(mào)易分工格局下，發(fā)達(dá)國家往往將重污染、高耗能企業(yè)向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移。而對快速發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈渴求導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)國家自愿或者被迫成為高污染行業(yè)的收容所，環(huán)境質(zhì)量狀況一落千丈。

波特假說認(rèn)為：環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度與企業(yè)競爭力之間是互補(bǔ)關(guān)系而非替代關(guān)系。嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制可以倒逼企業(yè)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，促使企業(yè)提高生產(chǎn)效率、進(jìn)行技術(shù)革新，高耗能、高污染、低效率附加值的企業(yè)會在市場競爭中被淘汰。因此，嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制帶來的是企業(yè)新的利潤機(jī)會和環(huán)境友好產(chǎn)品的比較優(yōu)勢。

實(shí)際上，無論是污染避難所理論還是波特假說，都對政府的環(huán)境公共管理職能進(jìn)行了嚴(yán)格限定，著重探討環(huán)境規(guī)制將產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并解釋形成路徑。但在筆者看來，單純依靠政府環(huán)境規(guī)制來概括環(huán)境公共管理的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，這樣的做法并不妥當(dāng)。　

眾所周知，環(huán)境規(guī)制只是政府進(jìn)行環(huán)境公共管理眾多手段中的一項(xiàng)。除了環(huán)境規(guī)制，政府的環(huán)境公共管理手段還包括環(huán)境教育、環(huán)境調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測等。

政府環(huán)境公共管理力度最直接體現(xiàn)為每年的環(huán)境公共支出。而諸如環(huán)境教育、健康調(diào)查等環(huán)境公共管理項(xiàng)目，仍然具備在降低環(huán)境污染的同時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征。

以環(huán)境教育為例。日本環(huán)境公共衛(wèi)生教育做得很好，居民就養(yǎng)成了熱愛衛(wèi)生、保護(hù)環(huán)境的良好習(xí)慣。這一方面培養(yǎng)了大眾的環(huán)境保護(hù)意識、低成本地降低了社會的環(huán)境污染水平；另一方面，也有利于個人健康資本的積累，提高了人們的勞動工作效率，奠定了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人力資本基礎(chǔ)。這樣具備知識外溢和人力資本累積等正向效應(yīng)的環(huán)境公共服務(wù)，如何影響經(jīng)濟(jì)增長，其傳導(dǎo)路徑又是怎樣的，值得研究。

環(huán)境公共支出與企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)效率存在關(guān)聯(lián)性

從理論框架上看，在有關(guān)政府公共支出的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長模型中，政府公共支出具有顯著的正向外部性作用，知識外溢效應(yīng)也十分明顯，這一點(diǎn)放到環(huán)境公共支出的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)中也是成立的。例如，政府提供環(huán)境污染治理補(bǔ)貼或是資助企業(yè)研發(fā)清潔型生產(chǎn)技術(shù)，就為企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步提供了良好的外部環(huán)境，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。再如，政府提供環(huán)境教育、環(huán)境調(diào)查等公共服務(wù)，有利于促進(jìn)人力健康資本的積累，這也為生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)一步提高勞動生產(chǎn)率奠定了基礎(chǔ)。上述環(huán)境公共支出對經(jīng)濟(jì)增長的作用，遠(yuǎn)不是單純論述環(huán)境規(guī)制效應(yīng)就能夠解釋的。　

當(dāng)然，從另一個角度來說，如果政府規(guī)制強(qiáng)度不足以形成提高技術(shù)效率的倒逼效應(yīng)，或是政府環(huán)境科研、環(huán)境教育等公共服務(wù)支出力度偏弱，環(huán)境公共支出內(nèi)部配置結(jié)構(gòu)不合理，也可能產(chǎn)生加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)生產(chǎn)效率的逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)。　

目前，我國對環(huán)境公共支出與企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)效率的關(guān)聯(lián)性研究主要集中在下述3個方面：第一，基于企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)效率是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可以通過測算我國地市一級的工業(yè)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)效率值，并從技術(shù)效率的視角切入論證環(huán)境公共支出是否有利于促進(jìn)企業(yè)技術(shù)效率。第二，論證環(huán)境公共支出是否促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)效率。第三，環(huán)境公共支出的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或是制度環(huán)境不同的地區(qū)是否存在差異，其影響機(jī)制又是什么。

通過大量翔實(shí)的數(shù)據(jù)分析和模型推論發(fā)現(xiàn)，我國環(huán)境規(guī)制水平可能偏低，環(huán)境公共支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)配比不合理。

我國環(huán)境規(guī)制水平可能偏低，與我國所處國際貿(mào)易分工格局十分吻合。從國際貿(mào)易分工格局來看，我國絕大多數(shù)工業(yè)企業(yè)多集中于勞動密集型的中低端生產(chǎn)制造和組裝環(huán)節(jié)，大多數(shù)工業(yè)企業(yè)受限于客觀的技術(shù)條件，更傾向于被動吸納政府環(huán)境規(guī)制的增量成本，并沒有通過主動提高自身技術(shù)水平的方式去消化環(huán)境規(guī)制成本。
從環(huán)境公共支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)配比來看，環(huán)境公共支出中用于科研、環(huán)境信息建設(shè)、環(huán)境教育、健康調(diào)查等正向外溢性公共服務(wù)占比仍然偏小。環(huán)境公共服務(wù)正向外溢性效應(yīng)不顯著，沒有形成良好的技術(shù)支撐規(guī)模效應(yīng)。

不可否認(rèn)，不同市場化程度和環(huán)境公共支出相對規(guī)模下，環(huán)境公共支出對企業(yè)技術(shù)效率的影響不同。

在制度透明、市場化程度比較高的地區(qū)，環(huán)境執(zhí)法相對嚴(yán)格，企業(yè)很難通過尋租等手段尋找減少污染監(jiān)管成本的替代方式。當(dāng)環(huán)境管理力度提高后，更容易激勵企業(yè)通過提高技術(shù)水平的方式消化環(huán)境規(guī)制的遵循成本。

此外，在市場化程度比較高、執(zhí)法公平嚴(yán)格的地區(qū)，環(huán)境公共支出配置結(jié)構(gòu)會更加契合企業(yè)技術(shù)效率的優(yōu)化目標(biāo)，減少環(huán)境公共支出在其它項(xiàng)目上的無效率滴漏。

相反，在制度環(huán)境較差的地區(qū)，基于企業(yè)的暗箱操作或是政治壓力，政府很可能在環(huán)境懲處機(jī)制上與企業(yè)形成共謀（如環(huán)境污染罰金返還等），直接降低了企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)效率的積極性。

政府應(yīng)進(jìn)一步加大環(huán)境公共支出力度

一般來說，環(huán)境公共支出相對規(guī)模較小，意味著此地區(qū)環(huán)境污染管理水平普遍偏弱，外部環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新支撐還不夠強(qiáng)，大量污染密集型、技術(shù)水平偏低的小企業(yè)集中存在。在這種情況下，政府提高環(huán)境規(guī)制水平時，企業(yè)會傾向于簡單地抽取自身用于生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新的資金或者利潤來維持污染治理支出。如果環(huán)境管理水平超過了一定的強(qiáng)度，外部技術(shù)支撐平臺的外溢效應(yīng)很強(qiáng)，則存留下來的大多數(shù)企業(yè)是富有競爭力的，可以實(shí)現(xiàn)資源的集中和優(yōu)化配置。當(dāng)政府提高環(huán)境公共支出水平時，激勵它們重視技術(shù)創(chuàng)新，通過提高生產(chǎn)率和利潤的方式，再從利潤中抽取一部分用于環(huán)境污染治理，取得環(huán)境治理和技術(shù)效率提高的雙贏。我們的研究支撐了這一觀點(diǎn)，當(dāng)前環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)偏低、環(huán)境技術(shù)研發(fā)外部環(huán)境較差的管理模式，逆向刺激企業(yè)愿意以較少的罰金換取企業(yè)利潤，減少企業(yè)對提高生產(chǎn)技術(shù)效率的重視。

從我國環(huán)境管理改革的未來趨勢來看，政府需要在支出規(guī)模上進(jìn)一步加大環(huán)境公共支出力度，大力提高環(huán)境規(guī)制水平。同時，應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)境公共管理的規(guī)范性建設(shè)，嚴(yán)格環(huán)境公共管理執(zhí)法及相關(guān)制度建設(shè)，減少環(huán)境執(zhí)法過程中的尋租和暗箱操作等問題，通過大力提升環(huán)境公共管理強(qiáng)度來倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和創(chuàng)新。

此外，從環(huán)境公共支出資金的內(nèi)部配置結(jié)構(gòu)上，建議提高環(huán)境科研、環(huán)境健康教育、環(huán)境生態(tài)信息建設(shè)等支出比重，充分發(fā)揮環(huán)境公共支出對技術(shù)創(chuàng)新支撐的積極作用，加強(qiáng)有利于企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和改造的平臺建設(shè)。同時，通過增強(qiáng)居民環(huán)境保護(hù)意識和健康教育，為提高社會勞動生產(chǎn)率和健康的人力資本增長提供堅(jiān)實(shí)的公共資金儲備。

作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院

加大政府環(huán)境支出力度 絕不是財政浪費(fèi)！