《大氣污染防治行動計劃》實施情況中期評估報告

2013年，國務院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》(以下稱《大氣十條》)。根據(jù)《大氣十條》相關要求，中國工程院組織50余位相關領域院士和專家，對《大氣十條》進行中期評估。評估認為，《大氣十條》確定的治污思路和方向正確，執(zhí)行和保障措施得力，空氣質(zhì)量改善成效已經(jīng)顯現(xiàn)。全國城市細顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)濃度呈下降趨勢，總體預期能夠實現(xiàn)規(guī)定的空氣質(zhì)量改善目標。但環(huán)境空氣質(zhì)量面臨形勢依然嚴峻，冬季重污染問題突出，個別省份的PM10年均濃度有所上升，北京市完成2017年終期目標需要付出更大努力。今后兩年和更長的時期內(nèi)，需要加大力度釋放能源結構調(diào)整的污染削減潛力，并構建精準化治霾體系，提升重污染天氣應對能力，保障空氣質(zhì)量長效改善。

一、空氣質(zhì)量改善情況

通過整合環(huán)境保護部、中國科學院、中國氣象局和有關科研院所的地面長期定位觀測、典型過程綜合觀測、衛(wèi)星遙感反演等數(shù)據(jù)，采用多種技術方法對全國空氣質(zhì)量狀況、變化趨勢和污染特征進行了評估和印證。

主要結果是：

(一)《大氣十條》實施以來，全國城市空氣質(zhì)量總體改善，PM2.5、PM10、二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)和一氧化碳(CO)年均濃度和超標率均逐年下降，大多數(shù)城市重污染天數(shù)減少。

2015年，全國74個重點城市PM2.5平均濃度為55微克/立方米，相對于2013年的72微克/立方米下降23.6%;日均值超標天數(shù)的比例由2013年的33.2%降至2015年的20.8%。全國PM10平均濃度(338個城市平均濃度為87微克/立方米)，相對2013年(330個城市平均濃度97微克/立方米)下降10.3%;日均值超標天數(shù)的比例由2013年的14.5%降至2015年的12.1%。74個重點城市共發(fā)生846天次重度污染和238天次嚴重污染，較2014和2013年降幅分別為28.1%、24.9%以及49.9%、63.7%。京津冀、長三角、珠三角和成渝地區(qū)NO2濃度相對2013年分別下降9.8%、11.9%、19.5%和15.8%，SO2分別下降44.9%、30.0%、38.1%和48.3%。衛(wèi)星資料反演顯示，2013～2015年，全國NO2和SO2垂直柱濃度年均值和顆粒物光學厚度(AOD)總體呈下降趨勢，與地面監(jiān)測數(shù)據(jù)分析結果一致。

(二)空氣質(zhì)量面臨形勢依然嚴峻，冬季重污染問題突出，重點區(qū)域大氣臭氧(O3)污染問題顯現(xiàn)。

根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》(GB3095-2012)進行評價，2015年全國338個地級及以上城市中有73個城市空氣質(zhì)量達標，占21.6%;平均超標天數(shù)比例為23.3%，重度及以上污染占3.2%，其中67.4%發(fā)生在冬季。全部重度及以上污染天次中，以PM2.5、PM10、O3為首要污染物的天次分別占83.4%、15.3%和1.3%。京津冀及周邊地區(qū)是全國重污染天氣高發(fā)地區(qū)，占全國總天次的44.1%。冬季重污染對全年PM2.5平均濃度有明顯的拉升作用。2013～2015年，重污染天氣對京津冀、長三角和成渝地區(qū)PM2.5年均值的貢獻分別為40%、10%和20%。

(三)多數(shù)省份PM2.5或PM10年均濃度下降幅度達到或超過《大氣十條》規(guī)定的中期目標要求，可望實現(xiàn)2017年的考核目標。個別省份PM10年均濃度有所上升，北京市完成2017年終期目標需要付出更大努力。

考核PM2.5的10個省(區(qū)、市)和廣東省珠三角地區(qū)PM2.5年均濃度下降幅度均達到或超過《大氣十條》中期目標的要求，多數(shù)省份展示提前實現(xiàn)終期目標的勢頭。北京市空氣質(zhì)量改善較為明顯，但實現(xiàn)PM2.5年均濃度達到60微克/立方米左右的目標，需要付出更大努力。考核PM10的21個省(區(qū))中，黑龍江、安徽、福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南、西藏、青海和新疆等14個省(區(qū))PM10年均濃度下降幅度達到了《大氣十條》中期目標的要求，遼寧、吉林、河南、湖北、陜西、甘肅和寧夏7個省(區(qū))PM10年均濃度有所上升。

二、主要措施執(zhí)行效果

基于《大氣十條》詳細配套政策及各省(區(qū)、市)實施細則、目標責任書、年度自查報告等數(shù)據(jù)資料，核算了2013～2015年各部門各行業(yè)主要污染物減排情況，解析了各項政策措施對減排量和PM2.5濃度下降的貢獻。

主要結果是：

(一)各省(區(qū)、市)均基本完成了階段性重點任務，總體落實情況良好。重點行業(yè)提標改造、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、燃煤鍋爐整治和揚塵綜合整治四類措施是對PM2.5濃度下降貢獻最為顯著的措施。

評估測算結果顯示，實施《大氣十條》使全國主要大氣污染物排放量明顯下降。分解各措施對減排量的貢獻發(fā)現(xiàn)，重點行業(yè)提標改造、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和燃煤鍋爐整治是對減排量整體貢獻顯著的措施。SO2減排效果最明顯的措施是重點行業(yè)提標改造、燃煤鍋爐整治和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，分別貢獻SO2減排量的39%、29%和22%;NOx減排效果顯著的措施有重點行業(yè)提標改造、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和黃標車及老舊車輛淘汰與油品升級，分別貢獻NOx減排量的63%、20%和9%;PM2.5濃度下降貢獻最為顯著的措施是重點行業(yè)提標改造、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、燃煤鍋爐整治和揚塵綜合整治，分別貢獻了PM2.5濃度下降的31.2%、21.2%、21.2%和15.2%。機動車的減排貢獻在城市更為顯著。以北京市為例，2013~2015年北京共淘汰黃標車122.2萬輛，NOx、PM2.5減排量為3.47、0.26萬噸，分別貢獻了兩種污染物減排量的71%和16%，說明《大氣十條》在控制機動車污染的方向是正確的，措施是有效的。

(二)北京市及周邊省份的重污染應急措施能夠有效降低PM2.5濃度，兩次啟動紅色預警使得重污染期間北京市PM2.5日均濃度下降17%～25%。

基于空氣質(zhì)量模型對京津冀2015年12月兩次啟動紅色預警的減排效果進行評估，結果顯示，京津冀兩次應急減排措施使得北京市PM2.5平均濃度分別下降17%和20%～25%，說明在重污染天氣啟動應急預案能夠有效降低區(qū)域大氣污染物排放量，進而顯著削減PM2.5濃度峰值。

(三)2014和2015年，重點地區(qū)污染氣象條件相對2013年略為不利或變化不大，氣象條件在近兩年沒有對空氣質(zhì)量的改善起到“助推”作用。

京津冀地區(qū)2014、2015年污染氣象條件狀況相對2013年分別轉差約17%、12%，長三角地區(qū)轉差約6%和1%，珠三角和成渝地區(qū)污染氣象條件狀況變化不大。氣象條件狀況在《大氣十條》實施過程中沒有對空氣質(zhì)量的改善起到“助推”作用，在京津冀等重點地區(qū)甚至起到了不利作用。2014、2015年冬季期間，各重點地區(qū)不利氣象條件出現(xiàn)天數(shù)均超過2013年，特別是2015年冬季京津冀地區(qū)超過2013年的天數(shù)在各重點地區(qū)中最多，導致重污染多次發(fā)生，嚴重影響人們對空氣質(zhì)量年均值改善的直觀感覺。

三、主要對策建議

(一)以北京市為戰(zhàn)略重點，破解大氣污染防治中的若干難點問題，實現(xiàn)首都空氣質(zhì)量長效改善。一是采取堅決措施應對秋冬季重污染問題，重點破解冬季采暖燃煤散燒頑疾，針對北京城中村、城鄉(xiāng)結合部地區(qū)以及南四區(qū)(豐臺、房山、通州、大興)，采用煤改電和冬季特別電價等措施，解決冬季居民采暖問題。

二是重點推進北京南四區(qū)大氣污染治理工作，精細化城市管理，嚴控揚塵污染，基本淘汰南四區(qū)燃煤鍋爐，優(yōu)先啟動南四區(qū)民用散煤清潔能源替代工程，盡快完成南四區(qū)污染小企業(yè)退出。

三是進一步提升北京市機動車污染排放控制能力。

四是建立和完善非道路移動源的大氣污染排放控制體系，建立統(tǒng)一的非道路移動源臺賬系統(tǒng)。

五是科學確定北京市VOCs與NOx的協(xié)同減排策略。

六是加強重污染天氣應急減排力度。

(二)將京津冀大氣污染防治作為京津冀一體化發(fā)展的重要任務，盡快率先啟動《京津冀環(huán)境綜合整治重大工程》大氣部分。將大氣污染防治作為京津冀一體化發(fā)展的重要任務，盡快率先啟動《京津冀環(huán)境綜合整治重大工程》的大氣部分，深入推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。嚴格控制北京周邊傳輸通道上的污染排放，嚴控周邊地區(qū)高架點源。采取措施切實降低秋冬季污染源活動水平，在京津冀地區(qū)劃定“工業(yè)錯峰生產(chǎn)區(qū)”。增加對京津冀地區(qū)天然氣供應額度，采用煤改氣、煤改電等方式對北京周邊傳輸通道地區(qū)的工業(yè)用煤和散煤進行替代。針對保定、廊坊等北京周邊城市，除《大氣十條》規(guī)定的PM2.5下降比例目標外，增加PM2.5年均濃度目標。

(三)以秋冬季重污染天氣為突破口，加大秋冬季污染防治工作力度。實施冬季供暖地區(qū)應優(yōu)化重污染天氣應急預案編制技術體系和相關制度，實現(xiàn)對城市重污染應急預案的科學制訂、動態(tài)評估和持續(xù)優(yōu)化。加大冬季污染防治工作力度，如制定針對冬季(或其它典型污染季節(jié))污染防治法規(guī)，對重點源排放實施季節(jié)性排放限值，優(yōu)化工業(yè)生產(chǎn)過程，對生產(chǎn)流程進行優(yōu)化調(diào)整。提高重污染預警的提前度和精確性，制定針對性防控措施，強化應急控制的實施力度和監(jiān)管強度。

(四)持續(xù)發(fā)力嚴格落實《大氣十條》各項措施，進一步大力度推動能源結構調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，促進能源生產(chǎn)和消費革命。在持續(xù)提高煤炭集中清潔高效利用的同時，積極發(fā)展可再生能源、核電和天然氣，同時嚴控新增燃煤量，更大程度地實現(xiàn)對煤炭的替代;改進終端能源消費結構，推廣使用天然氣，將天然氣用于替代工業(yè)、供暖用煤特別是散煤。盡快形成燃煤鍋爐綜合整治對策。重視整個區(qū)域的能源結構調(diào)整，降低高耗能工業(yè)在經(jīng)濟總量中的比重，防止城市中心區(qū)高耗煤、高污染企業(yè)轉移到郊縣地區(qū)。

(五)采取切實有效措施，加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設，減少農(nóng)村和城鄉(xiāng)接合部大氣污染物排放。選擇秸稈鍋爐、沼氣鍋爐、燃煤鍋爐和煤改電等方式，實行農(nóng)村集中供熱，減少農(nóng)村生活用煤。實現(xiàn)農(nóng)村廢棄物綜合利用，減少秸稈露天焚燒。減少種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)氨排放。

(六)大力推進非電行業(yè)達標排放和超低排放技術及應用。盡快部署非電行業(yè)的大氣污染控制技術升級。針對水泥、玻璃、陶瓷等建材行業(yè)，發(fā)展多污染物協(xié)同控制新技術研發(fā)及示范，開展主要污染物達標和超低排放新技術研發(fā)和工程示范。

(七)盡快啟動國家“清潔柴油機行動計劃”，重點開展柴油機、非道路、船舶的大氣污染排放控制。在京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域同步實施柴油車國Ⅴ排放標準并盡快在全國推廣。加快制定柴油車國Ⅵ排放標準，加強柴油車及后處理產(chǎn)品生產(chǎn)一致性與在用符合性檢測，推進車載測試、遠程診斷和遙測技術等應用;盡快淘汰國Ⅱ及以前不達標柴油車，實施國Ⅲ和國Ⅳ不達標的柴油車技術升級和改造。研發(fā)非道路用柴油機機內(nèi)與機外凈化技術體系，研究和推廣岸電使用、船舶尾氣脫硫脫硝技術，在重點區(qū)域、核心港口率先實施船舶排放控制區(qū)措施，進行綜合應用示范。

(八)以重點行業(yè)和重點地區(qū)為抓手，加快實施國家揮發(fā)性有機物總量控制。盡快核定重點地區(qū)和重點行業(yè)的VOCs排放總量和源成分譜，確定三大區(qū)域(京津冀、長三角和珠三角)高于NOx減排要求的VOCs減排目標。制定有針對性的重點源VOCs減排技術方案，建立重點行業(yè)和企業(yè)的VOCs減排核算和監(jiān)管體系。對具備可監(jiān)測、可統(tǒng)計、可考核條件的重點行業(yè)進行重點控制。

(九)構建精準治霾技術體系，創(chuàng)新機制體制，加強科技引領，持續(xù)提升環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法能力。強化頂層設計，形成研判—決策—實施—評估—優(yōu)化的決策支持體系;加強區(qū)域一體化的大氣污染監(jiān)測網(wǎng)絡、動態(tài)污染源清單和空氣質(zhì)量預測預報能力建設;以科技創(chuàng)新引領我國大氣污染防治進入到精準管理的新階段。加強人才隊伍建設，創(chuàng)新人才機制。注重大氣污染防控的監(jiān)管和執(zhí)法能力建設，大幅度提升國家和區(qū)域層面的監(jiān)管和執(zhí)法以及法律經(jīng)濟政策等方面的保障水平。