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按照目前的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在未來十年，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將邁入中上等收入國家行列，并逐步邁進(jìn)工業(yè)化后期，城市化率將達(dá)到60%左右，資源、能源等消費(fèi)高峰有望陸續(xù)到來。這些因素在為我國環(huán)境保護(hù)工作提供強(qiáng)大驅(qū)動(dòng)力的同時(shí)，也成為我國環(huán)境保護(hù)工作壓力的基本動(dòng)因。 未來十年，我國污染物排放的累積性、長期型、復(fù)合型及新型環(huán)境問題將相互交織，環(huán)境保護(hù)將更加復(fù)雜。一些傳統(tǒng)污染物，減排邊際成本開始大幅度增加，減排壓力不斷加大。盡管老的環(huán)境問題有望逐步得以解決，但重金屬污染、危險(xiǎn)廢物等有毒有害物質(zhì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，重金屬、工業(yè)場(chǎng)地污染等累積型、難治理問題將在較長時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在。污染防治重點(diǎn)也將由工業(yè)點(diǎn)源轉(zhuǎn)向區(qū)域性、行業(yè)性、流域綜合環(huán)境問題、農(nóng)村環(huán)境問題等。 同時(shí)，隨著生活水平的提高，老百姓對(duì)環(huán)境質(zhì)量需求水平也在相應(yīng)提高。實(shí)現(xiàn)與2020年中國小康社會(huì)相適應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量水平的難度加大。重視并加快環(huán)境政策創(chuàng)新與實(shí)踐將成為新形勢(shì)下我國環(huán)保工作的迫切要求。 管制型政策一直是我國環(huán)境政策體系的“主角” 改革開放30多年來，我國環(huán)境政策體系建設(shè)取得重大進(jìn)展，已經(jīng)基本建立起包括管制型環(huán)境政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、公眾參與和自愿政策在內(nèi)的環(huán)境政策體系，這對(duì)我國環(huán)境保護(hù)工作的順利開展起到了重要作用。 由于我國處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐漸向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的變革進(jìn)程，制度的內(nèi)生慣性造成了管制型政策一直是我國環(huán)境政策體系的“主角”，主要是靠法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及行政命令控制來實(shí)施。我國先后制定了9部環(huán)境保護(hù)法律、15部自然資源保護(hù)法律、50余項(xiàng)環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、500多項(xiàng)國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。不少環(huán)境政策已經(jīng)制度化，已經(jīng)形成了環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等八項(xiàng)環(huán)境管理制度。但是，管制型政策一般具有短效性和應(yīng)急性特征。 統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策越來越得到重視，但無論在過去還是當(dāng)前，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策仍主要是作為政府環(huán)境管制政策的一種輔助手段。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)用的不足或缺失，造成了環(huán)境資源成本的廉價(jià)，也無法實(shí)現(xiàn)利用市場(chǎng)機(jī)制來優(yōu)化配置環(huán)境資源，這導(dǎo)致整個(gè)環(huán)境政策體系的效率大大降低。環(huán)境信息公開和自愿協(xié)議政策手段的使用也日益受到重視。盡管如此，建立在公眾參與基礎(chǔ)上的環(huán)境信息公開政策應(yīng)用仍較欠缺，即使有不少政策在制定之初認(rèn)真考慮了公眾參與問題，但是往往由于實(shí)施程序過于繁雜、保障措施不到位等問題，造成了公眾參與效率低下。 未來十年，我國環(huán)境政策體系建設(shè)將面臨六大挑戰(zhàn) 未來十年，我國的環(huán)境問題特征和環(huán)境保護(hù)工作需求將發(fā)生一系列的變化，我國的環(huán)境政策必須響應(yīng)這種變化，而適應(yīng)這種變化將面臨來自以下六方面的挑戰(zhàn)。 第一，治污減排仍然是環(huán)保重點(diǎn)工作之一，仍需作為環(huán)保工作的主線進(jìn)一步完善與加強(qiáng)，同時(shí)需進(jìn)一步關(guān)注有毒有害污染物和氮、磷等過量營養(yǎng)鹽的防治； 第二，環(huán)境保護(hù)工作重心將從企業(yè)達(dá)標(biāo)排放、污染物排放總量控制逐步過渡到環(huán)境質(zhì)量改善與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，環(huán)境保護(hù)工作需加強(qiáng)與百姓切身感受的關(guān)聯(lián)，污染減排和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)更多地考慮環(huán)境質(zhì)量改善導(dǎo)向； 第三，日益凸顯的區(qū)域性污染問題要求調(diào)整區(qū)域性環(huán)境政策，更多地采用區(qū)域性特征污染物總量控制，城鄉(xiāng)一體化控制，流域綜合防治政策等； 第四，許多污染防治工作具有協(xié)同減排效應(yīng)，未來十年的環(huán)境政策需要對(duì)此予以高度關(guān)注； 第五，隨著人民生活水平提高，環(huán)境權(quán)益意識(shí)不斷增強(qiáng)，要求政府提供更高的環(huán)境質(zhì)量成為社會(huì)公眾的基本訴求，需要將人民群眾環(huán)境需求預(yù)期作為審視我國推行環(huán)境政策的基本依據(jù)； 第六，過去許多年，我國盡管制定了許多很好的環(huán)境政策，但是由于政策實(shí)施的配套支撐能力沒有跟上，特別是環(huán)境數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)—報(bào)告—核證機(jī)制沒有很好地建立起來，因?yàn)榭己硕率沟臄?shù)據(jù)失真問題對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行力構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)，環(huán)境保護(hù)績(jī)效考核也難以切實(shí)發(fā)揮作用。 未來十年，我國環(huán)境政策發(fā)展將呈現(xiàn)十大典型特征 未來我國環(huán)境政策需要加快創(chuàng)新，直面挑戰(zhàn)，彌補(bǔ)短板和缺位領(lǐng)域，適應(yīng)好新形勢(shì)下的環(huán)境保護(hù)需求。 一是繼續(xù)強(qiáng)化污染物總量減排政策。除了要繼續(xù)重視COD、SO2、氨氮、NOx這四項(xiàng)主要污染物減排政策的制定和實(shí)施外，也要制定針對(duì)有毒有害物質(zhì)、營養(yǎng)性物質(zhì)、揮發(fā)性有機(jī)化合物的污染減排政策； 二是環(huán)境政策將由污染控制型政策逐步轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控為目標(biāo)的環(huán)境政策。這要求在未來十年內(nèi)特別要重視以環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制為核心的環(huán)保法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)； 三是不斷提升環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在環(huán)保工作的作用。積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、完善排污收費(fèi)政策，加快環(huán)境稅改革，加快推進(jìn)綠色金融政策和綠色貿(mào)易政策的運(yùn)用，逐步構(gòu)建體現(xiàn)環(huán)境資源成本的環(huán)境資源定價(jià)政策機(jī)制； 四是積極出臺(tái)和實(shí)施環(huán)保投融資政策，引入社會(huì)資本進(jìn)入到環(huán)保領(lǐng)域。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)或者環(huán)境質(zhì)量安全，需要大量資金持續(xù)投入，除了繼續(xù)加大政府性財(cái)政資金的環(huán)保投入外，需要廣辟環(huán)保工作的財(cái)源渠道； 五是重視實(shí)施體現(xiàn)區(qū)域差異性的環(huán)境政策�？紤]區(qū)域發(fā)展的階段性差異特征，制定和實(shí)施分別針對(duì)東、中、西、東北四大板塊四大區(qū)差別化環(huán)境保護(hù)政策，建立基于主體功能區(qū)的差別性環(huán)境政策； 六是重視推進(jìn)多污染協(xié)同控制政策。加快制定和實(shí)施促進(jìn)生活源水污染物防治的協(xié)同減排政策，促進(jìn)工業(yè)源污染物協(xié)同減排的清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策、協(xié)同減少污染物和溫室氣體排放的污染減排政策等； 七是環(huán)境政策執(zhí)行力不斷受到重視，也開始逐步從重視環(huán)境政策實(shí)施效果向環(huán)境政策實(shí)施效率轉(zhuǎn)變。促進(jìn)實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估服務(wù)社會(huì)化、公共化，強(qiáng)化環(huán)境數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)—報(bào)告—核證機(jī)制，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量不因?yàn)榄h(huán)保考核而失真； 八是更加重視公眾參與和環(huán)保自愿政策在環(huán)保工作中的作用。實(shí)施更有效的環(huán)境信息公開政策，便利于公眾參與、監(jiān)管、維權(quán)，環(huán)評(píng)報(bào)告書、排污許可證、企業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察、“三同時(shí)”驗(yàn)收、環(huán)境質(zhì)量等必要環(huán)境信息應(yīng)全部向公眾公開，動(dòng)員全社會(huì)力量開展環(huán)保； 九是重視推進(jìn)環(huán)�？�(jī)效考核。創(chuàng)造環(huán)境質(zhì)量考核的政策條件，環(huán)境質(zhì)量要作為對(duì)政府環(huán)保目標(biāo)考核的約束性指標(biāo)，增加環(huán)境質(zhì)量在地方政府政績(jī)考核中的比重； 十是重視開展環(huán)境政策評(píng)估機(jī)制建設(shè)。針對(duì)我國政策出臺(tái)頻度大，但是政策的協(xié)調(diào)性、執(zhí)行力不足問題，需要加快構(gòu)建常態(tài)性的環(huán)境政策評(píng)估機(jī)制。 （作者：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院） |
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